楚懷王任用屈原進行變法改革，是從具體到整體逐步推進的。變法的具體內容大致包括以下細節：限製貴族特權，發展生產，改善人民生活。獎勵戰鬥有功的人，加強國防力量。大力發展工農商業，反對縱橫遊說之士。舉賢授能，明君賢臣以推行“美政”。聯齊抗秦，努力創造條件實現統一的宏圖偉業。
在推行變法改革過程中，每前進一步都要付出昂貴的代價，包括流血犧牲。如果說楚之變法改革是一葉風帆，那船就是在狂風巨浪中顛簸前進的。雖然如此，楚國還是在發展、前進著。
為了盡早實現“統一天下”的願望，楚國需要製定一部國家的根本大法，這便是《憲令》。以《憲令》來規範其他具體法律，同時《憲令》也是其他法律的依據。屈原向楚懷王提出了這一建議，楚懷王不僅欣然同意，而且大加讚賞，將草擬《憲令》的任務交給了屈原。屈原唯唯受命，這件事似乎對他來說責無旁貸。
楚懷王再三強調，《憲令》是國之機密，在詔示天下之前，不得泄露給任何人。屈原也有這個願望，萬一不慎泄露一二，朝中奸佞之臣和頑固派必定千方百計予以破壞。
對於擬定《憲令》之事，楚懷王與屈原都十分重視，不敢有絲毫馬虎與懈怠。屈原重新將自己禁錮於書齋之內，整日埋身於書山簡海之中，不分晨昏晝夜，筆耕不輟。餓極了，他就啃幾口幹糧；困極了，他就伏案而眠。即使麵容憔悴，脫皮掉肉，他也全然不顧。
為了擬定《憲令》，屈原翻閱的資料，研究的典籍，猶如漫天星鬥，莽莽林海，難以曆數。毫不誇張地說，在此之前問世的各種書籍，他幾乎瀏覽無餘，涉獵無數。對重點部分，他反複研究，或圈圈點點，或筆錄摘抄，以備查考。
這幾個月夜以繼日苦讀的日子，屈原仿佛穿行於林莽之中，昏暗幽晦，不見天日。最後，他仿佛走出了密林，豁然開朗，眼前天高地闊，陽光明媚。他又仿佛攀登上了頂峰，居高臨下，山川、村鎮、田野，全都一覽無餘。