8 北魏沒有鄉黨鄰裏的基層組織辦法，隻設立宗族的族長；人民很多隱瞞或假冒別人戶籍，一個戶口下麵甚至有三五十家之多。內秘書令李衝上言：“應該按照古法：五家設立一個鄰長，五鄰設立一個裏長，五裏設立一個黨長，選拔鄉人中能力強、辦事謹慎的人擔任。鄰長家免除一人徭役，裏長家免除二人，黨長家免除三人；三年沒有過失，則升一等。賦稅標準為，一夫一婦征收帛一匹，粟二石。大致十匹上繳國庫，二匹為賦稅之外的收費，三匹為百官俸祿之用。此外另有臨時征收。百姓年八十以上，允許一個兒子不服差役。孤兒、孤老、殘障、患病、貧窮不能自養的人，由三長（鄰長、裏長、黨長）輪流供養。”
奏書遞上去，北魏主下詔命百官通議。中書令鄭羲等都以為不可。太尉拓跋丕說：“臣認為此法如果推行，於公私都有益處。但是現在正是征收賦稅的月份，如果又校對戶口，百姓必然辛勞怨恨。請過了今秋，到冬天再派遣使者，於事為宜。”
李衝說：“‘民可使由之，不可使知之。’如果不趁現在征收賦稅的時候去辦，那百姓隻看見設立三長和校對戶口的辛苦麻煩，看不見因此得以減省賦稅徭役的好處，必然心生怨恨。正應該在收稅之月，讓他們了解賦稅的公平，既識其事，又得其利，推動起來才比較容易。”
群臣大多說：“因人民貧富不均，分九等征收賦稅的政策，為日已久（事見公元469年記載），一旦改法，恐怕造成擾亂。”
馮太後說：“設立三長，征收賦稅就有了標準，被包庇隱瞞的戶口可以查出來，僥幸之人可以停止欺瞞，有何不可？”
二月十三日，開始設立黨、裏、鄰三長，定民戶籍。百姓開始時都覺得愁苦，豪強尤其不願意。繼而執行下來，賦稅省費十幾倍，上下都覺得安心。