以府州領縣，為唐宋相沿之製。元時，令知州兼理附郭縣事，明時遂省縣入州，於是州無附郭縣。又有不領縣而隸屬於府的，遂有直隸州與散州之別。清時，同知、通判有駐地的謂之廳，亦或屬於府，或直達布政司，稱為散廳及直隸廳。
地方製度，既極錯雜。而（一）督撫，（二）司，（三）道，（四）府、直隸州、廳，（五）縣、散州、廳，實際成為五級。上級的威權愈大，下級的展布愈難。積弊之深，和末造中央威權的不振，雖有別種原因，官製的不善，是不能不屍其咎的。
藩屬之地，曆代都不設官治理其民，而隻設官監督其酋長，清朝還是如此的。奉天、吉林、黑龍江三省，清朝稱為發祥之地。其實真屬於滿洲部落的，不過興京一隅。此外奉天全省，即前代的遼東、西，本係中國之地。吉、黑兩省，亦是分屬許多部落的，並非滿洲所有。此等人民，尚在部落時代，自不能治以郡縣製度。清朝又立意封鎖東三省，不許漢人移殖。所以其治理之法，不但不能進步，而反有趨於退步之勢。奉天一省，隻有奉天和錦州兩府，其餘均治以將軍、副都統等軍職。蒙古、新疆、西藏亦都治以駐防之官。這個固然曆代都是如此，然清朝適當西力東侵之時，就要情見勢絀了。末年回亂平後，改新疆為行省。日俄戰後，改東三省為行省。蒙古、西藏，亦圖改省，而未能成功。藩屬之地，驟圖改省，是不易辦到的。不但該地方的人民感覺不安，即使僥幸成功，亦不易得治理其地的人才。
蒙藏的情形，和新疆、東三省是不同的。東三省漢人已占多數，新疆漢人亦較多，蒙藏則異於是。自清末至民國初年，最好是中央操外交、軍事、交通、幣製之權，餘則聽其自治。清季既不審外藩情勢和內地的不同，操之過急，以致激而生變。民國初年，又不能改弦易轍，許其自治，以生其回麵內向之心，杜絕強鄰的覬覦。因循既久，收拾愈難，這真是賈生所說，可為痛哭、流涕、長太息的了。