1998年《高等教育法》確認了公立高等學校自批準設立之日起即取得作為民事主體的事業單位法人資格，此後的司法實踐中以“法律法規授權組織”來描述其行政主體地位，公立高等學校因此成為橫跨公私法兩界的“雙界性”主體。作為“事業單位法人”，公立高校是依法具有可獨立支配的資產的辦學實體，具有承擔民事責任的能力，能夠獨立參與民事領域的活動，包括各類經濟活動。作為法律法規授權的行政主體，公立高等學校具有承擔行政責任的可能性，其行政性質的行為依法可訴。這種雙重的複雜身份，使得公立高校難以簡單歸類為公權行使的主體或者私權行使的主體。公立高校在公權領域和私權領域都具有一定的自主權，但是自主權的邊界及相應的法律責任卻並不清晰，這就為公立高校的權利與權力濫用提供了製度條件：高等學校履行公法領域的職務時，存在以私權名義規避公法責任和公法約束的機會；同時在進行私法領域的活動時，也存在以公權名義規避私法責任和私法約束的可能性。這種情況之下，公立高校辦學中有可能滋生出種種濫權現象，損害公共教育的公益性。
無論是革除公立高校的法人資格還是徹底放權以消解其行政主體權利，都是既不利於辦學活動的開展也不符合辦學初衷的。在公立高校的法律定位問題上，“既不應使公立學校的改革倒退到國家壟斷的老路，也不應把其完全推向市場。為此，公立學校因其活動目的和服務對象的特殊性而應成為一類介乎公法與私法之間的，非政府、非企業的特殊的社會組織，應賦予其特別的法人地位，並以此為依據對其權利和義務做出必要的規定，使公立學校既能成為獨立自主的辦學實體，同時又能體現這類組織機構所特有的公共性質”[8]。然而，現實地看，要構建一類新的特別法人製度，在理論層麵需要教育法學研究的深度發展；在實踐層麵，則僅以教育法之力無法實現，有賴於我國的公私法律體係進行切合社會結構變遷的整體性創新。