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當初，黃河沿岸徐州下屬的琅琊郡諸地，臨近黃泛區，因黃河多次泛濫，一直災難頻繁。
而官府的賦稅，不僅未見減輕，反而越發沉重，苛捐雜稅，多如牛毛，弄得民不聊生。
災民無法生存，隻好拋棄自己的家園故土，成為流民，一時之間，流民遍地。
天鳳五年（公元18年）年初之時，琅琊郡（今山東諸城）莒縣人樊崇等流民，不堪忍受饑餓的折磨和王莽的苛政，率領宗族全家老小，拋棄家園田地，開始在莒城（山東莒縣）一帶山林大澤聚集，一道求生。
樊崇雖然出生下層，沒有學問，但武藝高強，敢作敢當，辦事公道，很有威望。
不久，匯聚在勇士樊崇身邊，一道漁獵采集，苟延殘喘的流民，各家族老老小小，就達到了一百多人。
樊崇統領這上百的災民部眾，繼續依靠采集漁獵等方式，維持災民大眾的生存。
然而不久，部眾多了，部眾統禦和食物的供應，就成為了一個大的問題。
於是，樊崇召集各家族首領，一道商議應對之策。各部首領，也對解決食物問題，無計可施。
樊崇於是與首領們商議，舉旗宣誓，一道打家劫舍，掠奪鄉聚的大戶人家財富和糧食去維持部眾生存，反抗新王朝官府的征剿和豪強地主的抗拒。
首領們皆無異議。
於是，樊崇率領部下的流民軍隊，開始四處遊擊，搶奪官府和民間的糧食和財物，公平分配給部下各家各戶。
琅琊郡附近的流民，十分敬服樊崇的處事公正。
聞聽樊崇舉義以後，為了自保求存，流民流民，聞風而起，群起效仿，紛紛起兵，響應樊崇。有的甚至率領部眾，投靠樊崇，希望得到樊崇庇護。
樊崇統領的部眾，越來越多，影響也越來越大。
其時，琅琊郡海曲縣的呂母，已經因病去世。呂母去世以後，盤踞海島等地的部眾，群龍無首，遂發生了分裂。