前文說過曹操於建安九年(2204)《抑兼並令》中說“其收田租畝四升，戶出絹二匹，綿二斤而已，他不得擅興發”,並且責令郡國守相進行檢查，“無令強民有所隱藏，而弱民兼賦”。這是一項輕民賦、抑兼並的政策，但其重要意義不全在此，更在於它透露了一項重要的租稅製度的改革，以租調製代替了兩漢的租賦製，開始了中國曆史上租稅製度的新篇章。
在曆史記載中，涉及曹操租調製內容的隻有上述一條，即田租每畝四升，戶調絹二匹，綿二斤。由於還有“他不得擅興發”一句，不少學者認為曹操的租調製，除田租、戶調外，免除了其他一切負擔，包括漢時芻槁之征。其實何止是征收芻槁，而且“收田租畝四升，戶出絹二匹，綿二斤”,亦非通例，而是針對河北的特殊情況而發。
這條法令是曹操剛剛占據了鄴城、自領冀州牧之後發出的。他平定河北後，立意經營鄴城以為自己的根基，法令本身帶有明顯的優恤性質。因此，不妨作如下理解，第一， “他不得擅興發”,就是在河北地區，除田租和戶調絹、綿以外，免除一切負擔，當然包括芻槁在內。第二，既然是針對河北而發，那麽一條完整的令文的前半部分，當然也是針對河北而發的。換言之，“收田租畝四升，戶出絹二匹，綿二斤而已，他不得擅興發”當是曹操的一項地方性政策。理由是就當時全國形勢來說，建安九年(204)九月，曹操剛剛占領鄴城，袁氏兄弟還沒有最後消滅，他既忙於安定河北，又急於做根除袁氏兄弟以及對付三郡烏桓的戰略部署，此其一。其二，曹操當時的身份是冀州牧，在中央原來的官職是司空，行車騎將軍，盡管他已經權極朝廷，百官總己以聽，但至少在名義上，他絕無資格向全國發布如此重大的命令。這一點，我們還可以從別的事情上得到旁證，諸如，在此前後，曹操對於重要人物的任免、爵賞，雖然是出自自己的意願，但在形式上總要表奏皇帝，辦理皇帝的任免手續。至建安十三年(208),罷三公官，曹操自為丞相，情況才發生了重大變化。在曆史上，但凡實行重大的全國性的經濟政策，必須是由天子行詔。遠者不說，近如漢桓帝延熹九年(166),皇帝下詔： “比歲不登，民多饑窮，又有水旱疾疫之困……其災旱盜賊之郡，勿收租，餘郡悉半入。”漢靈帝熹平四年(175), “令郡國遇災者，減田租之半；其傷害十四(十分之四)以上，勿收責”。所以說，曹操建安九年發布的蠲免河北租賦令和公布租調之製都是他職權範圍內的事，因為不是以漢獻帝的名義發的詔書，隻能是地方性法令，不具有全國性效力。