武帝登上帝位之後，邊境烽火不斷，災荒又頻頻發生，致使財政日漸困難，特別是從元朔年間到元狩四年(前119)幾次北出擊匈奴，加之移徙災民，使國家財政空前困難，在這種情況下，打擊工商業者、增加國家財政收入的鹽鐵官營、均輸平準、酒類專賣與算緡告緡等改革措施逐漸出台。
中國古代的私人煮鹽、冶鐵業主要是從戰國至西漢初期發展起來的。其著名的猗頓、邯鄲郭縱、宛孔氏、魯曹邴氏。蜀卓氏、程鄭等。
中原地區的煮鹽、冶鐵業者使用的勞動者主要是民。當時鹽鐵業中經濟關係是一種“浮食奇民”“役利細民”的經濟關係。
鹽鐵業主稱“浮食奇民”,勞動者則是“細民”。《鹽鐵論·複古篇》記載： “往者(武帝官營鹽鐵之前)豪強大家，得管山海之利，采鐵石鼓鑄，煮海為鹽。一家聚眾或至千餘人，大抵盡收放流人民也，遠去鄉裏，棄墳墓，依倚大家，聚深山窮澤之中，成奸偽之業，遂朋黨之權，其輕為非亦大矣。”
當時的鹽鐵業主“豪強大家”使用的勞動者是“放流人民”,在數量上一家聚眾有時竟至“千餘人”。這些“放流人民”遠離家鄉， “依倚大家”,並與他們發生了類似“朋黨”的封建依屬關係。上述記載指的均係當時社會上普遍存在的一般情況。
西漢初期西南地區冶鐵業中奴隸製成分較嚴重。蜀臨邛(今四川邛崍縣)卓氏冶鑄“富至童千人”,程鄭亦以冶鑄富至“僮數百人”。臨邛距少數民族地區很近，可在少數民族地區買到廉價奴婢。因此，這兩個以鹽鐵業起家的奴隸主不能代表中原地區的一般情況，隻能說明臨近西南少數民族地區的冶鐵業中奴隸製經濟成分較為嚴重。
因為鹽是人民的生活必需品， “十口之家，十人食鹽”, “無鹽則玉龍望天玉飾(漢)腫”。鐵器是勞動人民的主要生產工具，《鹽鐵論·水旱篇》說： “農，天下之大業也，鐵器，民之大用也。器用便利，則用力少而得作多，農夫樂事勸功。”