體恤民情重農業
秦漢時期土地占有狀況表現在兩個方麵。
其一，是皇帝對全國土地擁有最高所有權，並且這種所有權還可分封給臣下，《漢書·食貨誌》說“宗室有土”,顏師古解釋說“有土，謂國之宗室受封邑土地者也”,也就是說受分封後，封邑中的土地歸國家所有，被分封者隻有占有權。
其二，經戰國到西漢時期的發展，可以轉讓、買賣、出租土地的私有法權也得到了保護。因此，武帝時土地兼並發展了起來。董仲舒在《舉賢良對策》中有雲： “身寵而載高位，家溫而食厚祿”的官僚地主“眾其奴婢，多其牛羊，廣其田宅，博其產業，畜其委積，務此而亡(無)已，民不樂生，尚不避死，安能避罪!"
《史記·貨殖列傳》也說從事農業、畜牧業、手工業、商業以及山澤產品開發、銷售的(虞)人“為權利以成富，大者傾郡、中者傾縣、下者傾鄉裏，不可勝數”。
從事各種行業而後逐漸發展為中小地主的大有人在。《史記·貨殖列傳》稱有封邑的衣食租稅的特權地主，對封邑之中的民戶每戶每年平均收二百錢，擁有千戶的封君每年進項達二十萬， “朝覲聘享出其中”,其生活豐衣足食，快樂美滿。而“無秩祿之俸、爵邑之人”的從事農、工、商的庶民地主，家產一萬錢每年平均可增殖二千錢，有百萬家產的每年收入二十萬， “而更徭租賦出其中”,其生活也是很幸福的。
由於他們沒有封邑，所以稱之曰“素封”。
隨著社會上各種地主的發展，社會上出現了“耕豪民之田，見稅什伍。故貧民常衣牛馬之衣，而食犬彘之食”的佃農。這些記載表明，隨著上地私有製的發展，各種地主發展了起來，貧富兩極分化，階級矛盾已日趨尖銳。
漢代雖然皇帝或國家對全國土地擁有最高所有權，然而對土地的占有卻存在著不同形式。