在秦始皇繼承王位初期，秦國的最高權力掌握在母後及輔政大臣手中。當時秦王贏政年僅十二歲。依照製度，在舉行成人禮之前，他不得親政，而由他的母親趙姬以太後和監護人的身份代王權。在秦始皇親政前，趙姬是秦國法定的最高統治者。當時調動軍隊的文件不僅要蓋上秦王之璽，還要加蓋太後之璽，而調兵權在正常情況下專屬於君主。年幼的嬴政尚無完全的行為能力，許多政務雖以贏政自身的行為出現，卻顯然是經過太後啟示甚至指令的，屬於補助行為能力。趙姬擁有對國事的最終決斷權，其他人均無最終決定權。
秦始皇尚屬少年，必然委政於大臣。他尊“仲父”呂不韋為相國，以蒙驁、王齕、庶公等為將軍。當時，李斯已經擔任舍人。這些輔政大臣都是能臣，堪稱王霸之佐。他們憑借秦國的政治製度和個人的忠誠、才智，把國家治理得井井有條，因此在秦始皇親政之前，秦國的國力繼續增強。
母後代行王權、大臣代理政務盡管屬於君主製度權力結構的非常狀態，但是它並不必然導致政治腐敗和政治危機。隻要太後嚴謹、大臣盡心，照樣可以把國家治理好。母後的監護權因夫死子幼而發生，也必將隨著子壯而消滅，屆時權力結構就可以恢複常態。母與子的親密關係通常也有利於最高權力的平穩過渡和交接。
但是在恢複常態之前，王權隻能處於某種變異狀態，而王權的變態是引發各種政治危機的重要誘因之一。代行王權的母後和代理政務的大臣的任何政治失誤都有可能招致嚴重的政治後果，甚至引發動亂。趙姬個人的私欲就差一點兒斷送秦國和秦始皇的大好前程。
呂不韋的特殊地位使他大權在握，並實際上分享秦國的最高權力。呂不韋的權力有三個來源：
一是製度化的權力，即相權。他是秦國的相邦(相國),作為百官之長，他的權勢位極人臣，堪稱“一人之下，萬人之上”。