在清理錢糧虧空中，一方麵著落於贓官及其親友，可行的另一個途徑則是用耗羨銀來彌補的方法。火耗之重本已是突出的社會問題，還要用作清欠，雍正就更為重視它，越發要解決它的弊端了。
火耗以及與其相聯係的差役和濫征濫派，雍正早看在眼裏。雍正元年元旦，他諭地方官文告中說“今錢糧火耗，日漸加增，重者每兩加至四五錢，民脂民膏，睃削何堪。至州縣差徭，巧立名色，恣其苛派，竭小民衣食之資，供官司奴隸之用”。又說“在康熙時，有人請加火耗以補虧空，先帝未允，如今耗羨斷不能加”。由此可見，雍正在考慮既要削減耗羨又要用火耗銀清償虧空的辦法。
耗羨部分歸公，康熙統治時期就有人提出，但是沒有得到康熙的批準，未能實行。雍正元年五月，湖廣總督楊宗仁再次提出。他奏稱地方上的公事開銷，都是地方官勒派百姓供應，不如令州縣官在原有耗羨銀內節省出二成，交到布政司庫房， “以充一切公事之費，此外絲毫不許派捐”。耗羨本來是地方官私征私用，如康熙所說是地方官的私事，楊宗仁要他們拿出一小部分歸省裏，作為公用，實際上是提出了具有耗羨歸公意義的建議。雍正見到他的奏折，立即加以支持，說他“所言全是，一無瑕疵，勉之”。鼓勵他好好實行。
同年，山西巡撫諾敏因該省耗羨問題比較嚴重，要求將山西各州縣全年所得的耗羨銀，通通上交布政司庫，一部分用作抵補無著落的虧空，一部分給各官做養廉銀。這是全麵實行火耗歸公的辦法，雍正高興地批準他在山西實行。雍正二年年初，河南巡撫石文焯奏稱：該省共有耗羨銀四十萬兩，給全省各官養廉銀若幹，各項雜用公費若幹，下餘十五六萬兩解存藩庫，彌補虧空，因此辦公費用都出在耗羨內了，不再議捐睃民。這便是耗羨提解的辦法。雍正原本看不上石文焯，見到這個奏折，在朱批中表示讚賞“此奏才見著實，非從前泛泛浮詞可比，封疆大吏，原應如此通盤合算，如何抵項，如何補苴，若幹作為養廉，若幹作為公用，說得通，行得去，人心既服，事亦不俁，朕自然批個是字”。在雍正支持下，山西、河南首先實行耗羨歸公之舉措。