之前我們並沒有過多涉及漢朝的政治製度，因為漢初在某種意義上可以說是秦朝的延續。一方麵，建國以後，劉邦忙於軍事平叛，基本沒什麽時間理政；另一方麵，劉邦在政治上是個極懶惰的人，平日裏大小事情總交由丞相蕭何處理，自己五日一朝，隻對國家大事做一些批複。這非常符合劉邦的脾氣。之後雖然經曆了呂後的折騰，但朝廷的政治製度大體沒什麽變化。為了講清楚內朝為什麽壞、壞在哪裏，我們就要先了解下外朝，以及外朝的首領丞相與國家的統治者皇帝之間的關係。
我們知道，秦吞並六國建立了一個統一的政府。這個政府和之前的政府是不同的，它有一個世襲的領袖——皇帝。秦始皇終結了封建製度，廢除了貴族官員的世襲傳統，除皇帝之外，朝廷裏再沒有第二個能夠世襲的官職。這是國家政治製度上一個極大的進步。然而，進步之後又出現了新的問題：這樣分開了以後，皇室是不是就是政府？
這是一個很大的問題，從國人的意見和曆史的發展來看，皇室並不是政府，皇帝隻是國家統一的象征，而國家的政權實際上掌握在政府手中。因此，在世襲的皇權和不世襲的政府之間，便需要有人來調劑，這個人就是政府的首腦——丞相，由他對國家的政治負實際責任。這便是西漢初年的情況。
那又有人要問了：皇權和相權相比，哪個比較大呢？
在漢初這個問題的答案是說不清楚。
所謂朝廷官員，就是指我們常說的三公九卿以及其下的各級官員。漢初，三公指丞相、太尉、禦史大夫。丞相是所有文官的首領，太尉是所有武官的首領，禦史大夫負責監察百官，並協助丞相完成工作，相當於副丞相，而朝廷的丞相人選必須做過禦史大夫，這是一條不成文的規定。