在秦國的中央官員中，丞相是除皇帝外，陵墓工程最重要的決策者與參與者。
早期秦國的丞相也稱為相邦、相國，多由中原人士擔任。秦昭襄王時，甘茂、範雎、張儀甚至齊國的孟嚐君都曾當過秦的丞相。呂不韋在秦莊襄王即位時為丞相，楚國的一位公子昌文君或者昌平君也是秦的丞相。據文獻記載，始皇時期的丞相有隗狀、王綰、馮去疾、李斯等人。
在始皇陵建造中，這些人誰發揮了作用呢？
始皇帝的父親莊襄王的丞相當然非資助他上位的呂不韋莫屬。但是，嬴異人在位三年就去世了。在他死後，呂不韋便將精力放在年少的秦王嬴政身上。他以仲父的身份兼任丞相，全力輔佐嬴政。按司馬遷的記載，始皇帝初即位就開始營建陵墓，這時呂不韋當然要參與其中。以呂不韋的閱曆，他不僅僅聽說過關東各國王族的大墓，更有可能親眼見過！正因如此，他堅持節葬的理念，堅決反對厚葬。呂不韋時時以各種反麵材料示警秦王政，特別是在陵墓的建設上，他抨擊東方各國王陵“其高大若山，其樹之若林，其設闕庭、為宮室、造賓阼也若都邑”。呂不韋絕不提倡建成像關東各國王陵一樣的陵墓。所以，陵墓建造初期，如果呂不韋起到了一些作用的話，可能也就僅限於陵墓的總體設計，特別是陵墓的選址上。在呂不韋的主導下，始皇陵的位置定在了驪山的北麓。但是，隨著呂不韋與嬴政的矛盾激化，可想而知，在呂不韋當政下，陵墓不可能進行大規模的建設，也不可能建設成現在的這種規模和形式。
文獻記載，秦統一天下時的丞相為綰。綰，應為王綰，他的事跡主要是上薦帝號，並且建議分封諸子，以藩衛王室。
之後，一個重要的法家人物李斯登上了曆史舞台。在秦統一天下的進程中，李斯發揮了關鍵作用，他為始皇帝製訂了加快統一天下的戰略，還貢獻了具體的執行方案。