鹹豐十一年 （1861）底，正在圍剿太平軍的曾國藩上奏折稱，目前借外國力量助剿、運糧，可以減少暫時的憂慮；將來學習外國技藝，造炮製船，可以獲取永久收益。
曾國藩的奏折引起了慈禧的重視。在當時內憂外患的局勢下，要想挽救處於風雨飄搖中的清王朝，必須尋求一條新路。議政王奕訢也認為，“治國之道，在乎自強，而審時度勢，則自強以練兵為要，練兵又以製器為先”。慈禧將這項工作交給了由奕訢牽頭的總理各國事務衙門。如此一來，總理衙門這個機構越來越龐大，位居六部之首，而且在職能上幾乎要取代內閣和軍機處。它實際是總攬新政的中央政府機構。它不僅掌管清廷與各國之間的外交事務，還管理對外貿易、海關稅務、邊疆防務、海軍建設、新式工礦業，以及建新式學校、興修鐵路等事務，實際上相當於清廷的內閣兼外交部。
不過，當時的人們對於辦哪些洋務並不清楚。同治二年 （1863）四月，清廷海關總稅務司、英國人李泰國興致勃勃地來到總理衙門，向奕訢報告說，他在英國為清廷購買軍艦，已經組建了英中聯合海軍艦隊，又稱 “阿思本艦隊”。這讓奕訢大吃一驚。原來，李泰國擅自做主，跟艦隊司令阿思本海軍上校訂立合同，並製定了 《英中聯合艦隊章程》。合同規定，這支艦隊由英國人阿思本擔任艦隊司令，任期四年，而他隻執行中國皇帝的命令，不接受皇帝以外清廷下達的任何命令。凡是作戰中繳獲的船和貨物，其中三分之一歸清廷，剩下的由阿思本艦隊自行分配。
很顯然，這支所謂的英中聯合艦隊的大權掌握在英國人手裏。這個莫名其妙的合同是誰批準的呢？慈禧和奕訢事先都沒有見過這份合同。奕訢聽了李泰國的匯報後，當場表示不能接受。雙方為此僵持了將近一個月，“阿思本艦隊事件”成為慈禧垂簾聽政以來遇到的第一起棘手的外交事件。