西漢初年，王室、政府界限不淸，而當時官吏組織中亦無宦者之特殊集團。
朝廷自皇帝以下，官吏最要者有三公、九卿。
丞相 輔助天子，總理庶政。
禦史大夫 副丞相。
太尉 丞相為文官長，太尉為武官長。
以上為三公。
太常 掌宗廟禮儀，屬官有太樂、太祝、太宰，主宰牲牢。太史、太卜、太醫等，此為天子宗廟之守官。太常始名「奉常」，蓋即「奉嘗」借字。「宰」本百官之首，此乃以「奉常」為九卿之長官，猶其遺意也。
光祿勳 掌宮殿掖門戶，屬官有大夫、郎、謁者等。大夫掌論議；郎掌守門戶，出充車騎；謁者掌賓贊受事。「光祿」即古言「大麓」，「勳」則「閽」也。古天子居山邱，則守門者居麓，故曰大麓，即猶後世之閽人。然則光祿勳為天子守宮殿之官。
衛尉 掌宮門屯衛兵，屬官有公車司馬、衛士、旅賁等。旅賁，虎士成羣而奔也。衛尉與光祿勳同掌宮衛，惟衛尉乃武職。然則光祿勳猶大門房，而衛尉則為衛隊長。九卿先廟祝而後門房、衛隊，此古人敬祖尊先之義。
太僕 掌輿馬。皇帝居則需光祿勳、衛尉之侍衛，出則需太僕之車馬，故以太僕次此三卿，皆主皇帝之生活。
廷尉 掌刑辟。
大鴻臚 掌諸歸化蠻夷。
宗正 掌宗屬。對皇帝有犯逆則歸廷尉，賓服則歸大鴻艫。先中國而後四夷，故廷尉在大鴻脯前。其同宗外戚則屬宗正，先公後私，故在廷尉、大鴻臚後。此三卿皆主皇帝之交際。
大司農 掌穀貨，主田租之入，以給國家之公費。
少府 掌山海池澤之稅，以給天子之私供養。大司農為大帳房，少府為小帳房；此二卿皆主皇帝之財務。
以上為九卿。論其性質，均近於為王室之家務官，乃皇帝之私臣，乃私的僕隸。而非國家之政務官，非政府正式之官吏。非公的僚屬。推而上之，可知宰相、禦史大夫、太尉三公，其初實亦帝王私臣。宰相、太尉已論如前；禦史者，國策謂：「獻書於大王禦史」，又曰：「禦史在後，執法在前」，其先亦宮職，非府職，是家臣。非朝臣也。故昔人以丞相擬周禮中之太宰，以禦史大夫擬小宰，以禦史中丞、少府、尚書擬宰夫。少府之下有大長秋，則猶內宰也。漢政本襲秦舊，漢臣來自田間，未能創建。秦廷有些處脫不了古代貴族家庭的遺習，故秦漢初年政府，有幾處亦隻是一個家庭規模之擴大。