鬆平定信出任老中時的情況是：農村階級分化加劇，破產農民不斷流入城市；特權高利貸商人財勢日益增長，市民生活貧困；武士債台高築，幕藩財政更加拮據。在城鄉人民暴動壓力下，幕府被迫拿出20萬兩，高價買米配售市民，但仍無濟於事，連旗本俸米都不斷拖欠。定信為解救危機，進行了一係列改革，史稱“寬政改革”。
寬政改革的重點是穩定封建小農經濟。由於田沼時代農村階級分化劇烈，農業人口減少，貢租收入難以保證，定信采取了如下的農村政策：（1）強製外出農民還鄉。1788年12月後陸續對農民外流較多的東北及關東地方發布禁止農民外出作工令。規定外出作工者，須經領主許可，期限一年，到期必須歸農。對還鄉者，發給旅費及農具資金。（2）禁止墮胎、溺嬰，發給撫育幼兒費。（但寬政後，農村人口仍少增加，所以德川時代日本人口始終未超出2500萬至3000萬。）（3）設立“人足寄場”即勞動收容所於江戶石川島（1790年2月）。收容捕來的所謂“浮浪之徒”，包括流入城市的農民、城市貧民或刑滿無家可歸者，強製勞動，學習技藝3至6年後，使就業或歸農。這一製度也具有維持社會治安的作用。（4）設立義倉。在各地把軍用米作為種子和調節米價用，貯入社倉，也用以備荒，稱為“圍米（常平倉）製”。（5）限製種植經濟作物。為保證領主貢租收入，除米、油菜籽及棉花外，一律禁種。
在穩定農村經濟的基礎上，1770年起，便加緊征收貢租。當時定信指示地方官吏：“稅重不會給農民造成困難，寬延則使村紀鬆弛；實衰微之根源。”繼而命令對已實施定免法（定租製）地方貢租較輕者，改為檢見法（勘查製）。經勘查增租後，再按新增標準定租。這種橫征暴斂，激起農民的激烈鬥爭。