第一次世界大戰是帝國主義國家瓜分殖民地和重新劃分勢力範圍的戰爭。大戰爆發伊始，日本便侵占德國所霸占的中國膠州灣和膠濟鐵路，它奪取了德國人在山東的權益。但這並不等於日本就把山東牢牢地竊取到手。日本要想牢牢地占據山東，就必須在戰後的和會中重新同列強爭奪並得到它們的最後承認。於是，日本政府於1915年8月成立以幣原喜重郎為主席的和會準備調查委員會。1917年1月12日，日本政府又通過了本野外相所提出的《帝國政府在戰爭中應執行的外交方針》。為了達到最後攫取山東的目的，日本政府決定事前同英國、法國和俄國進行秘密交易，以保證實現它在和會中的目標。
當時，英國在歐洲戰場上顧此失彼，力不從心。早在1914年歐戰爆發伊始，英國外交大臣和海軍大臣借日英同盟條約，曾多次請求日本派軍艦赴歐參戰。可是，日本拒絕了這一請求。當日本占領山東後，目睹英、法、俄等國瓜分君士坦丁堡和達達尼爾海峽的協議成交，感到在戰後和會角逐中需要英國的支持，於是1917年1月答應英國的請求，並趁機要英國在戰後和會中支持日本攫取山東。1月26日，本野外相召見駐日英國大使，說“帝國政府就帝國政府具有最大利害關係的山東中省及現在占領中的赤道以北德國諸島向敵國政府提出要求時，期待英國政府的支持。希望英國政府現在予以保證”[1]。對此，英國外交大臣格雷於2月14日正式複函日本：“對於在和會之際日本提出對德國在山東省的諸權利和德屬赤道以北諸島嶼的要求時希望得到[英國]支持的保證，英國政府在此表示欣然應諾之意”；同時，“英國政府要求日本政府在和會召開時，也以同樣精神歡迎英國對赤道以南德屬島嶼的要求”。[2]對此，日本政府於21日便向英國政府表示：“貴國政府在和會中就德屬赤道以南諸島嶼提出要求時，帝國政府也欣然以同樣的精神，慨然予以支持。”[3]