中國北洋政府是封建階級的政府。1916年袁世凱死後，北洋政權落到皖係軍閥段祺瑞手裏。段祺瑞的統治，和袁世凱一脈相傳。此時，歐戰方酣，西方列強無暇東顧，日本對華影響獨盛。日本看中段祺瑞，以重金和武器全力扶植他，以便達到獨霸中國的目的。段祺瑞完全投靠在日本的懷裏，公開拍賣國家主權，換取日本對他“武力統一”中國的支持，步袁世凱的後塵，把山東的權益繼續奉送給日本。
日本懂得，如果中國參戰，它在山東的權益在法律上就要處於被動不利的地位。所以日本一直阻止中國對德宣戰。後來在美國的壓力下，才不得不同意中國參戰。北洋政府1917年8月對德正式宣戰。宣戰書宣布：“所有以前我國與德奧兩國訂立之條約、合同、協約及其他國際條款、國際協定屬於中德、中奧間之關係者，悉依據國際公法及慣例一律廢止。”[30]據此，1898年3月德國與中國訂立的《膠澳租借條約》也隨即廢止；1915年5月日本基於該條約和袁世凱政府簽訂的《關於山東省之條約》及其換文，也自然失其效用。這正如中國代表在山東問題的說帖中所說：“德國人所享之租借權利，按法理言之，即業已回複於領土之主權國。易言之，即德國人業已喪失其租借地等各項權利，故已不複享有所謂關於山東省之權利可以讓與他國者（指日本——筆者注）也。”[31]
這是中國收回山東的最有利的法理根據，是日本詞窮理虧之所在。日本的全權代表也不得不承認，日本在山東問題上“從國際公法的觀點來說，多少有弱點”[32]。因此在和會中，日本最怕中國和列強提及此事。
可是，北洋政府於對德宣戰一年後的1918年9月24日，又與日本訂立了濟[南]順[德]、高[密]徐[州]兩條鐵路借款兩千萬日元的協定。這一借款是西原借款的組成部分，是日本收買段祺瑞的一步棋。據統計，從1917年以來，日本和段祺瑞政府先後訂立了各種名目的借款達五億日元的協定。段祺瑞為了撈取“武力統一”中國的政治和軍事資本，在訂立這一鐵路借款的同時，又和日本訂立了關於山東問題的新協定，再次出賣了膠州灣和膠濟鐵路。這是日本為彌補山東問題上的理虧而設置的圈套。這一協定不僅為日本攫取山東提供了口實，而且使中國重新認可了因對德宣戰而廢止的1915年5月訂立的“二十一條”中有關山東的條約及其換文。這就給中國在巴黎和會上立於不敗之地的地位造成了困難。日本在和會上抓住這一點不放。日本全權代表說，“該宣戰在任何情況下，對於1918年9月24日的協定即宣戰後締結的協定之效果，不能產生影響”“中國締結1918年9月24日協定這一事實本身，就承認了1915年5月25日條約的無可爭辯性”。[33]