1928年2月，孫中山建立了第三次廣東政府。這是與北京的吳佩孚、曹錕政權對立的政府。北京政府得到了英美的支持。日本在北京政府中的勢力，由於1920年直皖戰爭中段祺瑞的失敗及1922年第一次直奉戰爭中張作霖從北京的敗退，幾乎消失殆盡。列強要維護和擴大在華權益，首先要控製北京的中央政權。從這一角度來說，日本的對華政策遭到了嚴重的挫折。為挽回頹勢，日本改變了對孫中山和第三次廣東政府的政策。
在第三次廣東政府時期，日本曆經四屆內閣，即加藤（友三郎）、山本、清浦、加藤（高明）內閣。1924年5月，清浦內閣製定了《對華政策綱領》。這一綱領，可以說代表了這一時期日本政府的對華政策。該綱領的第3條寫道：
鑒於中國政局的現狀，目前不要偏重於中央政府，與地方實權者盡可能廣泛地結成良好關係，以圖謀我勢力的伸張。因此，經常以公平的態度對待地方實權者，對其正當的目的予以好意的援助。至於援助的適度及方法，根據帝國的利害關係，適當地加以調節。[25]
這裏說的地方實權者，首先是指奉係軍閥張作霖。為維護在滿蒙的權益，該綱領第8條寫道：“對現在東三省實權者張作霖根據既定方針，繼續予以好意的援助，並維護其地位。”[26]關於張作霖和滿蒙問題在該綱領中占有2/5的篇幅，這說明張作霖和滿蒙在日本對華政策中的重要地位。這一綱領沒有直接涉及孫中山和廣東政府，但所謂的地方實權者中理應也是包括的。
日本的這一對華政策，是企圖從南北夾擊北京的吳、曹政權。而且這一政策是與孫中山和段、張的三角聯盟相呼應的。為此，日本在北方暗中支持被趕出北京的張作霖，重整旗鼓，東山再起，以奪取北京政權；在南方，放棄寺內、原敬內閣時期壓製和排斥孫中山的政策，主動接近孫中山和廣東政府要人，表示“好感”。這雖然不是積極的支持，但與前一個時期的政策相比較，是個轉變。