載灃當政，親貴攬權，其中最為人詬病的莫過於1911年的“皇族內閣”。而這事說來，卻也話長。早在1905年，在日俄戰爭的刺激下，慈禧太後派出載澤、端方、戴鴻慈、李盛鐸、尚其亨五大臣出洋考察憲政，其主要模仿對象是日本。
五大臣歸國後，清廷發布“仿行立憲”的詔旨，其中就提到，預備立憲的基礎要從改革官製做起。這種做法，其實是對日本明治維新的刻意模仿，因為日本在實施憲法前，曾經對官製進行了兩次大改革。
在《請改定全國官製以為立憲預備摺》中，端方與戴鴻慈提出了官製改革的八條建議，其中第一條也是最重要的一條，就是要撤銷軍機處，設立責任內閣。兩位考察大臣的主張是：由總理大臣、左右副大臣以及各部尚書組成內閣，閣議決定政事之後奏請皇帝頒布諭旨；而上諭頒布時也需要總理大臣、左右副大臣和相關部尚書的副署。這個方案的來源，就是德國、日本實行的二元立憲君主製下的內閣製。
在當時，這個方案可謂驚世駭俗。因為中國的皇帝一向自稱天子，乃上天的代表，神聖而不可侵犯。從理論上說，皇帝的權力不受任何的限製，他說的話就是金口玉言，具有最終的決定權，是永遠正確而不可違抗的。但是，國家太大，事情太多，皇帝也不可能凡事躬身親為，因此他需要助手，這就是宰輔。宰輔的出現又引發了另一個問題，那就是一旦皇帝精力不濟或怠於朝政，作為皇帝主要助手的宰輔重臣往往會顛覆王權甚至取而代之。這樣的案例在中國古代並不少見，特別是漢唐時期。
有鑒於此，明太祖朱元璋執政後廢除宰相製度而用內閣取而代之，目的就是要分散相權。但是，內閣大學士也需要一個帶頭人，這就是常說的內閣首輔，而這又等於變相恢複了相權。清朝代明後，基本繼承了前朝包括內閣的基本製度。但在雍正朝時，因為要打仗，雍正皇帝在南書房外的小屋子裏設立了軍機處，以便他處理一些緊急的軍國大事。戰事結束後，雍正並沒有撤銷軍機處，於是朝廷的重要政令都出自軍機處而不再是內閣。