一、清季州縣製度變革是近代縣製轉型的濫觴
清季州縣製度變革包含了19世紀後半期的製度調整和20世紀初的體製變革兩個互相區別而又聯係的階段。
就區別而言，19世紀後半期的製度變化是在變化了的局勢下的應變與調整。其促進因素，常常是各種內外危機，以及由這些危機所帶來的權力結構變化，主要是局部的調整和改革。而20世紀初則是清王朝自上而下推進的改革，它服從於憲政改革的整體要求，是一場涉及州縣體製的全麵改革。
就聯係而言，20世紀初的改革是在19世紀後半期製度調整的基礎上展開的。如19世紀後半期團練和保甲都強調使用紳士，促使紳士的地位上升，他們先官府一步創辦新學堂、警察、地方自治，成為推動州縣改革的力量。19世紀後半期的許多措施，如“化私為公”的公費改革、設遷善所改良監獄、在州縣官的選拔中強調學習考試和實績考察等，都成為新政中進一步改革的基礎和本土資源。
製度的變革是一個延續的過程，原有的調整和改革在提供基礎和積累的同時，也會造成困難。團練保甲的存在、“就地正法”之製的難以停止、各種州縣“外銷”的產生、州縣官選任中的違例和變通，都成為進一步改革的阻力，使發生在社會轉型之際的州縣改製具有自身的特有麵貌。
盡管如此，晚清以來的州縣製度變革，尤其是預備立憲時期的州縣製度改革，卻是兩千年來中國縣製的一次重要轉型。編纂官製大臣載澤等為厘定直省官製事致各省督撫電中雲：“親民之職，古今中外皆所最重，我朝承明製，管官官多，管民官少。州縣以上府道司院層層鈐製，而以州縣一人萃地方百務於其身，又無分曹為佐，遂致假手幕賓，寄權書役，壞吏治釀禍亂。”[1]總司核定官製大臣奕劻等在續訂直省官製情形折中說：“今使州縣各官，不司審判，則盡有餘力，以治地方。又於佐治各員，各畀以相當責任，更次第組織議事董事各會，期如諭旨所雲，嚴防流弊，務通下情者，則其收效之多，或不致如今日之敷衍從事，而自治範圍，亦必能漸求恢擴。”[2]