在資產階級革命爆發前，法國唯皇帝之命是從的龐大的官吏隊伍人數已高達50萬名，而清朝的正式官吏還不足3萬名(2萬名文官、7000名武官)。其中直接治民理事的“親民之官”還不足2000名。顯然，如果僅靠這幾萬名封建官吏去維持農耕社會中的既高度分散聚居又數量巨大的上億百姓組成的社會生活秩序，那將是人類社會史上的奇跡。
其實，在鄉村社會中真正對民眾的生活發生作用的社會控製係統，是遠比封建官吏製度更為複雜也更為多樣的社會控製形式。不過清王朝極力推行的基層社會控製組織當首推保甲製。
保甲製的源頭可追溯到商鞅在秦所推行的新法——什伍連坐法。“令民為什伍，而相牧司連坐。不告奸者腰斬，告奸者與斬敵首同賞，匿奸者與降敵同罰。”①此後，封建社會在不斷的發展過程中逐步完善了保甲製度，時至宋代已形成以保、大保、都保三級分層的連坐“伍保法”。①即以株連的方式，強製地使平民百姓之間實施橫向的水平監視，以達到有效的社會控製。清承明製，在順治元年(1644)就開始推行保甲製度：“凡保甲之法州縣城鄉十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長，戶給印牌書其姓名丁口，出則注其所往，入則稽其所來。”②保甲製度是“將渙散而無係統之民眾，以一定的數字與方式，精密組織之，使成為有係統之政體”。③通過株連互保責任連帶的組織係統，力求達到“是以能製一人，以製千百人……能使一家以致治於千百家……製一人足以製一家，製一家亦足以製一鄉一邑”④的目的。因而，清王朝著力於保甲製度的組織結構建設，嚴格按照牌、甲、保的十進製單位統一編排，使之成為基本整齊劃一的社會控製組織。
在推行保甲製不久，順治三年清政府又在基層社會實行裏甲製，成為鄉村社會控製的又一組織形式。裏甲製是“以一百一十戶為裏，推丁多者十人為長，餘百戶為十甲，甲凡十人，歲役裏長一人，管攝一裏之事……裏長十人輪年應役，催辦錢糧，勾攝公事”。⑥不過，從功能上看，清初推行的保甲製與裏甲製具有明確的分工，“保甲的目的就是監督和控製鄉村居民，帝國政府把它作為不受鄉村社會力量影響的完全獨立的製度”①。而裏甲則主要執行“防丁口之脫漏，保賦役之平均”②的任務。因此，清初並行於鄉村社會的保甲製和裏甲製，是相互獨立的兩個控製組織。二者的區別是明顯的。