鐵路作為近代最具革命性的交通工具，在近代中國的命運非同尋常。起初，它被當作“怪物”遭到國人的拒絕。後來，雖有洋務派倡導修築，但清朝統治階級內部對是否需要鐵路認識不一，致使興辦鐵路在很長一段時期內處於“無人敢主持”“兩宮也不能定此大計”的狀態。①興辦鐵路最終成為清末的一項基本國策，乃是19世紀90年代之後的事情。
1895年中日甲午戰爭結束後，清朝統治階級總結此次戰爭失敗的原因，誤以為是由於缺乏鐵路所致。於是，他們紛紛談論鐵路的各種好處，將興辦鐵路提到議事日程上來，看作“今日自強首務”②。與此同時，西方列強趁火打劫，紛紛占奪中國路權，將鐵路作為它們劃分勢力範圍的重要手段。在這種曆史背景下，製定相應的鐵路政策便成了清政府爾後十餘年裏所要解決的一個重大問題。
就在這一年的下半年，清朝統治集團內部就如何興辦鐵路進行了首次商討。商討的結果，一致讚同先從津蘆、蘆漢辦起，但在采取何種方式修建鐵路上存在三種不同意見。第一種主張鐵路商辦，不借外
債，不入洋股；第二種則主張借債造路，官辦和官督商辦；第三種既支持鐵路商辦，但同時主張允許洋商入股，采取中外合股方式。①清朝中央政府最後采納了第一種意見，在12月6日興辦鐵路的上諭中宣布，蘆漢鐵路如有富商集股千萬兩以上者準其設立公司，一切贏絀，官不與聞；如成效可觀，政府則予以獎勵。②
清政府傾向鐵路商辦的原因有二：一是甲午戰後財政拮據，入不敷出，無力承辦，試圖借商辦興築鐵路，抵製西方列強對中國路權的占奪。誠若當時劉坤一所說，鐵路如歸官辦，則“值此庫帑支絀之時，無從籌此巨款；即令分年籌畫，事難逆料，中輟堪虞。縱使有成，而曠日持久，計利亦不合算”③。二是甲午戰後官辦企業的各種弊端暴露無遺，信譽掃地，清朝中央政府也相信官辦不如商辦。