民辦教育誕生於市場環境，師資、經費、生源等都受市場的影響和製約，而市場環境瞬息萬變，存在諸多不可控的因素，因此民辦教育所麵臨的風險比公辦教育要大得多。促進民辦教育改革發展，需要順應“小政府，大社會”的改革浪潮，秉承社會辦教育的改革理念，繼續加強政府對民辦教育的支持和規範由嚴厲趨於寬鬆、由限製轉向放開，進一步落實並擴大民辦學校的辦學自主權。
（一）規範學校設立的政策變遷
1994年，國務院在《關於〈中國教育改革發展綱要〉實施意見》中勾勒出一幅辦學格局圖，指出社會力量辦學主要集中在職業教育和成人教育領域；基礎教育領域主要以政府辦學為主，鼓勵企事業單位及其他社會力量依據國家法律、政策，多形式、多途徑參與辦學；還明確了國家的指導方針，初步確定社會力量辦學在國家辦學格局中的位置、範圍。引領社會力量辦學導向，對民辦學校發展起到至關重要的作用。1994年，國家教委頒布的《關於民辦學校向社會籌集資金問題的通知》規定：學校不得以營利為目的，也不得通過辦學為企業或其他部門集資或變相集資；民辦學校依法收取教育費用和收集的資金應當全部用於學校的建設和發展。1995年3月18日頒布的《教育法》第二十五條，放開舉辦學校及其他教育機構的主體限製，但要求不得以營利為目的。該條款進一步明確了社會力量依法舉辦學校的權利，鼓勵社會力量辦學，並且確立了舉辦學校不以營利為目的的基本原則，但是對基礎教育階段舉辦民辦學校的鼓勵有所保留。1997年頒布實施的《國家教委關於現時義務教育階段學校辦學行為規範化的意見》規定，為滿足大中城市不斷高漲的擇校要求，要多形式、有計劃地舉辦一些民辦中小學，一定數量的民辦中小學是我國基礎教育的重要補充，但要實行嚴格審批。此規定意味著國家充分肯定社會力量舉辦民辦中小學的行為及其所發揮的作用，但民辦中小學的數量規模及舉辦程序要受到限製，不能改變其作為基礎教育補充力量的性質。《社會力量辦學條例》第五條規定：“社會力量應當以舉辦實施職業教育、成人教育、高級中等教育和學前教育的教育機構為重點。國家鼓勵社會力量舉辦實施義務教育的教育機構作為國家實施義務教育的補充。國家嚴格控製社會力量舉辦高等教育機構。社會力量不得舉辦或變相舉辦宗教學校。”這些規定對社會力量辦學範圍進行了限製。2003年《民辦教育促進法》第三條明確民辦教育事業屬於公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。國家對民辦教育實行“積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”的方針。各級人民政府應當將民辦教育事業納入國民經濟和社會發展規劃。該條款並未對民辦學校辦學領域進行限製，而將民辦學校發展納入地方發展規劃之中，為民辦教育的發展提供保障，是對社會力量辦學、發展教育事業權利的一種承認和認可。