明朝的耕地數量已經不能滿足人口的增長，就算朱由校再怎麽抑製打擊權貴地主，也不可能達到“耕者有其田”。
解決多餘勞動力，現在除了發展工商，並無他法。多開小作坊、多做小買賣，也算是自主創業，很好嘛！
為了達到這個目的，也是針對工商稅收取的傷民弊端，朱由校與李起元商議後，製定了一個免稅標準：貨物總值二十兩以下的小商販，鈔關不得收稅。
小作坊也以用人數量來確定額稅，家庭式的免稅；雇傭工人三人以上的，正常稅率；人數再多，規模再大，則稅率上升。
在工商業，階梯稅率是必須實行的。朱由校也隻是走出了第一步，還是試驗性的。
中國有句古話：取之無形，使民不怒。西方有句話：拔最多的鵝毛，聽最少的鵝叫。
可見東西方都有著共同的觀點，那就是稅收要從富人身上拿大頭，升鬥小民少負擔。
朱由校也知道這個政策到了下麵，未必會得到切實執行。但你不能等到萬事周全，吏治清明達到標準，再施惠於民。
先在法律層麵頒布，讓匠戶和賤民脫籍，讓老百姓知道朝廷有免稅優惠政策，讓地方官府也有法可依，百姓也有理爭辯。
同時，朱由校也將此作為考成的一個標準。通過各地官府的執行情況來判定是能吏還是庸碌，好的自然是官員得力，差的就罷黜換人。
新任戶部尚書李起元所上的改革十三議中，便有改革考成、嚴行考成這一項。
而考成法自張居正創立以來，從未在法律上明文廢除過。隻不過在萬曆皇帝清算張居正後，使得考成法流於形式而已。
當然，李起元要嚴行考成的對象主要是戶部，是為了彌補國庫空虛，整頓財政是主要目的。
朱由校則稍作修改後，要在全體官員中實行績效考核。