劉備入成都之後，即命諸葛亮、法正等人根據社會現實，製定刑法以穩定社會秩序，維護其政權。
據說當時研製刑法的有五人，即諸葛亮、法正、劉巴、伊籍、李嚴，當時，五個人的思想很不統一，其中諸葛亮與法正的分歧最大，最後，諸葛亮的嚴刑峻法思想占了上風，成為當時製定刑法的主導思想。
裴鬆之在注《三國誌·諸葛亮傳》時駁晉人郭衝所說五事時提道：“亮刑法峻急，刻薄百姓，自君子小人鹹懷怨歎。”法正因而對劉備進諫：“昔高祖入關，約法三章，秦民知德，今君假借威力，跨據一州，初有其國，未垂惠撫；且客主之義，宜相降下，願緩刑弛禁，以慰其望。”諸葛亮反對法正的意見，反駁說：“君知其一，未知其二。秦以無道，政苛民怨，匹夫大呼，天下土崩，高祖因之，可以弘濟。劉璋暗弱，自(劉)焉已來有累世之恩，文法羈縻，互相承奉，德政不舉，威刑不肅。蜀土人士，專權自恣，君臣之道，漸以陵替；寵之以位，位極則賤，順之以恩，恩竭則慢。所以致弊，實由於此。吾今威之以法，法行則知恩，限之以爵，爵加則知榮；恩榮並濟，上下有節，為治之要，於斯而著。"
這兩種截然不同的觀點反映了二人對於當時社會形勢的兩種不同認識。法正的“緩刑弛禁”思想認識有些膚淺確實是隻知其一，不知其二，刑法寬緩，自然不足以治亂世。諸葛亮善於度勢製法，有針對性地提出了“威之以法，限之以爵”的思路。這是一種“法無定製，因時而異”和“法爵相輔，恩榮並濟”的思想，是一種以峻法為主的恩威並施的兩麵性政策強調刑法的靈活性，無疑更適合當時的社會現實。
劉備同諸葛亮的嚴刑治觀思想基本一致，因此他同意了諸葛亮對於社會的分析及其以峻法為主的兩麵性政策，並且付諸實施。