劉備武當稱帝之後，開始著手建立政權機構。他首先設立了丞相製。
劉備即位，不久宣布“以諸葛亮為丞相，許靖為司徒”。根據當時的實際情況看，他雖然以許靖為司徒，但並沒有建立完整的三公製的趨向，基本上采用的是丞相政製。因此他讓諸葛亮為丞相，錄尚書事，假節，賦予了很大權力。
劉備在策命諸葛亮為丞相的命文中說：“朕遭家不造，奉承大統，兢兢業業，不敢康寧，思靖百姓，懼未能綏。於戲!丞相亮其悉朕意，無怠輔朕之闕，助宣重光，以照明天下，君其勖哉!”可見，丞相被放在輔估皇帝助理萬機的地位。
既然策命諸葛亮為丞相，為什麽還要“錄尚書事，假節”呢?這是因為劉備在世時，諸葛亮雖為丞相，但還沒有讓他“開府”(諸葛亮以丞相開府治事是在劉備死後)。不開府，也就不能設置僚屬，總統百官。所以劉備采取了一種變通的行之有效的“錄尚書事”的製度。
漢時尚書本是少府屬官，尚書令的官秩也不過六百石，後因與皇帝親近的關係，權力日大，官秩日加，地位日隆，以至“總典綱紀，無所不統”(《漢官儀》),成了實際上的丞相。因此，兩漢期間，不論是三公九卿，還是其他文官武將，要掌握實際權力，往往要加“領尚書事”“平尚書事”“視尚書事”或“錄尚書事”的頭銜。有了這樣的頭銜就可以代表皇帝主持尚書台的一切政事。假節就是持節，節指符節，是君主權力的象征，假節就等於是手裏握著尚方寶劍。
劉備既封諸葛亮為丞相，卻又不讓其“開府”,這裏麵隱含著劉備的用意。也就是說，這裏麵隱今著劉備的無奈和擔心大權旁落以及對諸葛亮的不完全信任。所謂無奈，第一，就當時情勢言，國家初立，沒有條件建立三公製的政製無奈，隻好建立丞相製度；第二，就丞相人選而言，除了軍師將軍諸葛亮以外，無人堪當此任。