努爾哈赤在萬曆十五年(1587),率部眾從碩裏口呼蘭哈達東南，嘉哈河、碩裏加河之間的一個山崗上，築城三層，建造樓台。在這年的六月二十四日，定國政，立法製，凡作亂、盜竊、欺詐，全部禁止。
努爾哈赤於萬曆十五年築城建衙和定國政的情形，在建州女真曆史上可以說是一件非常重要的事，同時，這也是努爾哈赤個人征程中的一件大事。盡管此時努爾哈赤隻征服了十來個小部，建州女真還沒有完全統一，領地狹窄，人丁不多，僅僅是轄眾千餘的一部之長，與臣民億萬疆域遼闊的明朝相比，與兵強馬壯人口數以萬計的葉赫、哈達、烏拉大部相比顯得十分弱小，但是，他卻胸懷壯誌，高瞻遠矚，開始定轄區之政。
這個“國政”,首先是禁止作亂，禁止悖亂。“亂”,其意之一為“叛亂”,“悖”者，混亂或違反，悖亂二字連在一起，其意顯然也是指的叛亂。簡而言之，禁止作亂、叛亂，就是要維持社會現狀，維護現存秩序，不許將現在的社會狀況予以破壞和改變。“國政”的另一內容是禁欺詐，不許作偽、欺騙和敲詐勒索。“國政”的第三個內容是嚴禁“竊盜”,這是建州女真曆史上第一次以法令的形式，來維護私有製，保護各人的私有財產不被他人竊取搶奪。除此之外，“國政”還有“立禁約法製”一句話，也就是《高皇帝實錄》所說的“法製以立”,即還製定了其他禁令法例，還要禁止其他一些行為，還有一些規定必須要人們遵守，可惜《滿洲實錄》未具體載明，令人難以察知了。
努爾哈赤仿照明朝政府的製度，興建了行使權力統治諸申、阿哈的公堂，並且搬用明朝的稱呼，命名為“衙門”。這個詞一直延續下去，直到天命十一年(1626)努爾哈赤去世以前，後金國汗、貝勒辦公的地方都叫衙門，或叫大衙門，而不是稱為宮殿。