自康熙二十三年(1684),康熙皇帝決定開海之後，我國與日本及南洋各國的貿易迅猛增加，中國東南沿海各省之間的貿易也呈現繁榮景象。商品交換互通有無，促進了生產的發展和人民生活的改善。然而，三十年後，康熙皇帝改變了有進步意義的開海政策，再度實行禁海政策。這主要是由於受到來自兩方麵的威脅所致：一是沿海一帶日益增多的“海寇”;一個是西方殖民主義勢力。康熙皇帝尤其擔心這兩種勢力勾結起來會鑄成大患，危害清王朝統治。在想不出更好的解決辦法情況下，隻好選擇封禁政策。
早在開海政策實行不久，便在沿海發現“海寇”的蹤跡。其中有“奸徒”雜人商販，出洋劫掠；或者本身實係商販，因資本虧折而結夥肆行搶奪。但最初的“海寇”數量少、力量弱，一旦發現，隨時可派兵將其撲滅，並未構成威脅。如據浙江、福建總督王騭在康熙二十七年(1688)十月奏報：發現浙江沿海有數起“海寇”,立即派溫州、黃岩二總兵，“駕船出洋，克期痛剿”;隨後又令定海總兵董大本，“出洋逐嶴，逼搜賊腙，閱三十餘日”。他們搗毀楊柳坑、大陳嶼、思頭島等處賊巢，擒獲賊首多人，繳獲大小船五隻。自稱“統海大將軍”的思頭島賊首楊仕玉負傷潛逃，王騭立即派人“詭投賊夥”,偵得楊仕玉隱匿之處及行動計劃，將其擒獲。經審訊，斬為首者十六人，其他杖流有差，釋放被擄難民百餘人。翌年，康熙皇帝南巡到杭州，對王騭大加獎賞，賜“禦用冠服”,稱讚他“凡事實心辦理，操守清廉”。
但在康熙四十二年(1703)之後，形勢有所變化。由於內地階級矛盾激化，大批無業遊民逃入海島。“海寇”勢力進一步增強，分布地區亦更加廣泛，南起廣東，北至山東，遍布東南五省沿海地方。麵對日益增長的“海寇”騷擾，康熙皇帝曾經“欲嚴洋禁”,一度想到是否禁海問題。但從鎮壓鎮草(今湖南鳳凰縣南)紅苗事件中得到鼓舞，立即打消了禁海的念頭，決定派內閣學士常授前去招撫。康熙四十三年(1704)正月二十一日，他對大學士等說：“此輩原係竊盜，眾亦無幾，春冬嘯聚海島，秋夏揚帆出掠。今往招之，彼必歸誠解散”;“若撫之不來，當即興師殄滅。如湖廣紅苗，從前邊民無不被害，土司及地方文武官隱匿不報。昨歲致討，彼奔逃無路，殲厥巨魁，宥其脅從，軍威震懾，土司邏邏等無不股栗，翕然奉法。朕初以海寇故，欲嚴洋禁，後思若輩遊魂，何難掃滌，禁洋反張其聲勢，是以中止”。為了順利招撫，康熙皇帝還派人進行調查。發現山東海寇都是來自南方，因令常授以擒獲的海寇做引導，以廣東新會縣沿海一帶為重點，然後福建、浙江，以次向北招撫。常授按康熙皇帝指授的方略行事，很快奏效，據同年九月初六日疏報，僅在廣東沿海，即有“賊首阿保位等二百三十七名，交納槍炮器械投誠。願為民者，安插原籍；願為兵者，編入各營”。