城中村的形成是城鄉二元結構的重要表現，土地和戶籍製度是二元結構的重要製度內容。當前，戶籍製度改革已經逐步推行。2012年2月23日《國務院辦公廳關於積極穩妥推進戶籍管理製度改革的通知》提出，要繼續探索建立城鄉統一的戶口登記製度，逐步實行暫住人口居住證製度。
我國實行的是城鄉分割的二元管理模式，城中村中有宅基地、自留地以及工業用地，有住房、新房及出租房，有合法產權以及違章、違法建築，形成了複雜紛繁的土地、房屋關係。因此，城中村的改造涉及麵廣、政策性強，涉及了方方麵麵的權利和利益，是一項複雜的係統工程。我國城中村土地使用中的問題及製度障礙，其中集體土地流轉受限，集體土地所有權不完整、主體缺位是城中村土地使用中存在的主要製度障礙。所以要想完善我國城中村的土地使用權製度，應該從明晰集體土地所有權主體、城中村集體土地所有製的創新入手，使我國城中村的土地得到有效的利用。
深入分析城中村現象發現，城中村的形成、顯現、發展和改造都與城中村土地使用製度有著密切的聯係。要徹底解決城中村問題，實現人與土地資源的可持續發展，就必須對現有的城中村土地使用權製度與所有權製度進行更新。明晰城中村集體土地所有權主體以及城中村集體土地國有化是其必經之路。
（一）在土地法律約束下的製度創新
我國《土地管理法》第2條規定，“中華人民共和國實行土地的社會主義公有製，即全民所有製和勞動群眾集體所有製”；第8條規定，“城市市區的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有”。也就是說，農村土地是集體所有性質。