秦始皇時期，關中的核心是都城鹹陽，帝陵也可以視為都城的一部分。鹹陽本是戰國時秦國的王都，秦國統一天下後才成為帝都，二者不可同日而語，對帝陵、王陵的影響也不在一個等級。
商鞅變法之後，秦國將都城從櫟陽遷到鹹陽，有其複雜的原因。僅從地理環境考慮，鹹陽位於山南水北的大阪上，山南水北俱為陽，而這裏盡占優勢，所以稱為鹹陽。這裏地勢開闊，北高南低，便於縱橫鋪排。從鹹陽遠眺，南為秦嶺，山勢延綿不絕，北有九宗、嵯峨，渭水橫流其間。這種地理環境遠比之前的雍城和櫟陽更適合建都，是為理想的定都之地。
從文明的發展進程看，要在廣闊的區域實行有效的統治，首先需要建立區域中心，然後通過層級的組織來實現。戰國時期，各國的區域中心依次為都、城、邑，邑下麵還有更基層的鄉、裏。都城是這個層級組織的中心和樞紐，在一個國家中具有特殊地位。都城不僅規模大，而且還是國君的常駐之地，更重要的是這裏有祭祀先公先王的宗廟，正因如此，才可稱為都邑。
據文獻記載，秦從西垂之地向關中地區輾轉進發的過程中，先後營建了西犬丘、秦邑、汧城、汧渭之會、平陽、雍城、涇陽、櫟陽和鹹陽等多處都城，一些學者將秦人的都邑發展史稱為“九都八遷”。
鹹陽最早建於秦孝公十二年（前350），最早建造的是名為“冀闕”的宮殿建築。冀，意思是可以記事；闕，是一種門前的闕樓。顧名思義，冀闕是一種門前張貼公告的新式建築。這可能是商鞅變法之後在秦國興起的一種有別於傳統周製的宮室建築形式。
經過一百多年的經營，從孝公、惠文王、武王、昭襄王、孝文王、莊襄王到始皇帝七代秦王都在這裏生活。這裏成為秦國出征關東的軍事指揮中心和全國的政令中心。戰國時代的鹹陽雖然是一座新建的都城，但是它的範圍有限，再加上秦國的主要精力在蠶食並兼山東各國，鹹陽的工程建設規模並不大。