自唐、虞至周皆封建時代，帝王與諸侯分地而治。帝王直轄之地不過方千裏，其勢殆等於今日一省之督軍、省長。然以其為天下共主，故其政教必足以為各國之模範，而後可以統治諸侯。吾輩治古代曆史者，當知其時帝王政教，具有二義：（一）施之於其直轄之地，兼以為各國之模範者；（二）統治各國之法。以此二義，故凡事皆取自近及遠之術。
《書·堯典》：“克明俊德，以親九族。九族既睦，平章百姓，百姓昭明，協和萬邦。……柔遠能邇。惇德允元，而難任人，蠻夷率服。”《皋陶謨》：“慎厥身，修思永。惇敘九族，庶明勵翼，邇可遠在茲。”
其所設施，大都指畿甸而言，不能胥諸侯萬國，一一如其措注。後世儒者，盛稱其時之政教，則誤認為道一風同；今人就各方麵研究，見其多有出入，又痛詆古書為不可信，要皆未喻此義也。
唐、虞之時，以天然地理劃分九州：冀州，濟、河惟兗州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮、海惟揚州，荊及衡陽惟荊州，荊、河惟豫州，華陽、黑水惟梁州，黑水、西河惟雍州。中間嚐分為十二州，說者謂舜以冀州之北廣大，分置並州；以青州越海，分置營州；又分燕以北為幽州。至禹即位，複為九州。然其文無征，不能定其界域。惟知其時確嚐分為十二區域耳。
十二州，傳說中堯舜時代的行政區劃製度。一說包括冀、兗、青、徐、揚、荊、豫、梁、雍、並、營、幽。但說法不一。
《堯典》：“肇十有二州、封十有二山。”“谘十有二牧。”
又即九州分為五服。
《皋陶謨》：“弼成五服，至於五千。”
《史記·夏本紀》謂：“令天子之國以外，五百裏甸服，甸服外五百裏侯服，侯服外五百裏綏服，綏服外五百裏要服，要服外五百裏荒服。”