一 列強對中國海關主權的進一步侵奪
自1842年《南京條約》規定外國領事可以介入中國海關事務，中國的海關主權便開始受到侵害。自1853年列強乘小刀會起義之機奪取上海海關管理權，至1858年由外籍稅務司製度的建立，中國的海關管理權開始落入外國侵略者之手；到1863年總理各國事務衙門正式任命英國人赫德為海關總稅務司，列強完全實現了對中國海關主權的侵奪。1864年，赫德即製定了《海關募用外人幫辦稅務章程》27條，對海關內部用人、行政、稅務司與監督的關係等作了詳細的規定。1869年，又公布了《中國海關管理章程》80條，詳細規定了海關征稅管理細則等，於1870年1月1日開始實行，從而基本完成了中國半殖民地海關製度的建立。
赫德接任總稅務司之後，即設立總稅務司署，建立龐大而完整的海關管理機構。署內設總務、漢文、統計、審計、倫敦五局，後又增設人事局，其中的倫敦局掌管海關用品的采購、洋員的招考，以及休假期間關員薪俸和歸任旅費的支出等事務。各局長從稅務司中遴選幹員充任，其對海關所發布的命令，與總稅務司的直接命令有同等效力。同時，又設立征稅部、海事部兩個職能部門，後又增設工務部，其中以征稅部最為重要，也最為龐大，其成員由各地海關稅務司組成。
在機構膨脹的同時，海關的管理權限也在不斷擴展。海關的人事大權也完全掌控在總稅務司之手。《海關募用外人幫辦稅務章程》規定：“各關所有外國人幫辦稅務事宜，均由總稅務司募請調派，其薪水如何增減，其調往各口，以及應行撤退，均由總稅務司作主。若某關稅務司及各項幫辦人內，如有辦理不妥之人，即應由該關監督一麵詳報通商大臣及總理衙門，一麵行文總稅務司查辦。”不僅外籍關員如此，即使是華籍關員，“亦因係外人補助員之故，其任免權亦委諸總稅務司”。赫德亦自稱：“總稅務司是惟一有權對各類海關人員進行錄用或辭退、升級或降職以及從一個口岸調往另一個口岸的人。”