膠州灣事件及由此而引起的一係列列強強占勢力範圍等事件，引起了中國社會各個階層的高度關注。清政府內部一些具有全局視野的大臣們、督撫們也在思謀良策，為了應對民族危機，盡早著手進行變革。時在天津督練新軍的袁世凱，在不到半個月的時間裏兩次向翁同龢呈遞建議書，希望翁同龢能夠利用自己在朝中的重要地位，推動清政府盡早開始變法，為中國尋求一個新的發展方向。在這兩份建議書中，袁世凱比較詳盡地分析了中國所處的國際形勢及各大國關係的微妙變化，以為中國不能再固守多年來的“以夷製夷”外交路線，更不能把中國的未來建立在俄國人的保護上，清政府一度奉行的聯俄外交路線並不可靠，中俄之間的利益衝突遲早總會表現出來。能夠拯救中國危機的根本力量隻在於中國社會內部，中國隻有走上真正的變革之途，才能改變這種在國際局勢中的被動地位。袁世凱批評自甲午戰爭後的所謂變法思潮與政府的變法舉措大多流於空言而未見諸實行。針對這些問題，袁世凱提出自己的變革思路，將變法的落腳點放在用人、理財和練兵這樣三個問題上。翁同龢1897年12月30日收到袁世凱的第一封建議書後的批語，竟是“論各國情形甚當，變法，空”。
一 康有為上清帝第五、第六書
體製內的開明官僚如袁世凱輩的見識不過如此，這種見識自然很難獲得清政府高層的賞識。清政府內部高層對於先前變法舉措難以推行的認識不會比袁世凱等人少，他們現在已經深切地感到中國如果不進行整體性的變革已經很難挽救中國的危機，所以他們對於袁世凱輩的類似建議都很難再感興趣，他們需要的是整體性、徹底的變革方案。而這種方案是體製內官僚無論如何都難以提出的，而隻有遊離於體製的知識分子如康有為的思考才是清政府內部高層的選擇。