一 督撫軍政權力的擴大和定型
自太平天國起義之後，清朝地方政府的首腦——總督和巡撫以鎮壓太平天國起義的需要為借口，竭力擴展自己的權力，形成所謂的“戰時型督撫”體係，使地方政府的自主權力明顯擴大。太平天國起義被鎮壓以後，這種在戰爭中擴大起來的督撫權力不僅繼續保留下來，而且成為定製，正式形成地方權力的強化態勢。這種強化態勢主要表現在軍事權力和人事權力兩個方麵。
清廷雖然可以強迫督、撫恢複綠營兵製，卻不能改變綠營的照舊腐敗，也不能阻止督、撫的招募勇營。由於綠營兵不能改變其腐敗狀況，戰鬥力低下，加之由朝廷直接統一指揮，不如由督、撫自招自統的勇營狀況較好、調用自如，因此，盡管清廷三番五次地下旨裁勇，但勇營既不可能全裁，遇事又不能不隨時招募新勇，況且督、撫也喜用勇營，而不喜用綠營。結果使朝廷統管的綠營和督、撫分管的勇營同時存在，在實際上形成兩種兵製並存的局麵。據樊百川的研究，1882-1883年間，全國約有勇營兵額20萬，同時綠營兵額也在40萬以上；到1885年（光緒十一年）時，經過中法戰爭，勇營兵額增至54萬上下，大大超過綠營兵額。
在勇營的影響下，清廷從1862年起在直隸開設“練軍”，即從綠營中抽調一些士兵，聘請外國軍官教練洋槍炮，企圖改造綠營，增強戰鬥力，但最終也成為勇營的附庸。在開始的幾年，練軍的效果甚微，直到1868年9月曾國藩調任直隸總督以後，直隸的練軍才有所起色。1870年，曾國藩“比較湘軍、淮軍舊章，參酌增損”，製定練軍章程。其主要內容是：第一，全照勇營製度，由練營主政，將練軍同綠營兵製分離。內中規定：“嗣後一兵挑入練軍，即將本營額缺裁去，練軍增一兵，底營即減一兵。無論底餉、練餉，均歸一處支放，或因事斥革，即由練營募補，底營不得幹預。”第二，調湘軍戰將訓練和指揮練軍，把練軍控製在湘軍之手。章程規定：“就本營之弁兵”，“調南人之戰將”“練北人之新兵”；平日教練、“發餉、挑缺、主持賞罰之人”，即將來“臨陣往來指揮號令之人”。第三，以裁勇添練之名，加強對練軍的控製，增強勇營的力量。曾國藩提出：部分裁撤舊有練勇，但“以裁勇之銀，添作練軍之費”。第四，采用武器新舊兼有，“火器現用抬槍、鳥槍，將來或改用洋槍”；“馬、步各營，均已（以）半用洋槍，半用長（刀）矛為得力”。曾國藩的這一做法，實質上是把練軍湘軍化、勇營化，也具有化兵為勇的性質。按《清史稿》的說法，“練軍雖在額設製兵內選擇，而營哨餉章，悉準湘、淮軍製，與防軍同”。樊百川則認為：“直隸練軍所用之將，皆由曾國藩自南方調來，他們隻感曾國藩提拔之恩，而不知有朝廷。於是綠營‘將皆升轉’,按一定程序由朝廷銓選、升補的製度，便行作廢。練軍實際成了直隸總督專有的軍隊。”