1861年7月17日，鹹豐帝病死。他臨終前做了三件事：（1）立皇長子載淳為皇太子。（2）命禦前大臣載垣、端華，大學士肅順和軍機大臣穆蔭、杜翰、焦祐瀛八人為讚襄政務大臣，八大臣控製了政局。
（3）授予皇後鈕祜祿氏“禦賞”印章，授予皇子載淳“同道堂”印章（由生母慈禧掌管）。顧命大臣擬旨後要蓋“禦賞”和“同道堂”印章。不久，八大臣便同兩宮太後發生極大矛盾。
當時，朝廷主要分為三股政治勢力：其一是顧命大臣勢力，其二是帝胤勢力，其三是帝後勢力。三股政治勢力的核心是同治皇帝，哪股政治勢力能夠同帝後勢力相結合，它就會增加勝利的可能性。當時的清廷內有“南長毛、北撚子”之優，外有列強重起戰端之患。最高決策層為此產生了嚴重分歧，從而導致了其政治勢力的重新分解組合，出現了三股勢力集團。
第一股勢力集團是聚集於鹹豐周圍握有重權的端肅集團，核心人物為怡親王載垣、鄭親王端華、戶部尚書肅順。從該集團崛起來看，它是因太平天國農民起義猛烈發展，鹹豐為使統治機構能夠發揮得力的鎮壓功能，把決策權由“軍機處”轉移到幾個幹練的禦前大臣手中而形成的。端肅集團對內主張堅決鎮壓農民起義。為此他們一方麵尚嚴峻法，力除積弊，但對漢人又心存疑慮。他們對外態度是排外的，肅順即為鹹豐一朝對外政策的製定者和執行人，他的全部努力就是以確保中國處於地各部族首領的控製，因此，要清帝與歐洲的蠻夷酋長平起平坐，這對於他們來說，是特別難以忍受的。這樣就使列強的政治經濟觸角向中國更廣更深地方伸展時受到阻礙。
為使清廷恭順地履行不平等條約，打擊端肅，培植為列強控製的集團就提到列強的議事日程上來，奕訢集團應運而生。奕訢曾是大清皇位的有力競爭者，敗北後長期失寵，但他不是個甘於寂寞的人，1860年英法聯軍攻占北京給其境況帶來了轉機。他通過與列強接觸思想發生重大變化，提出“滅發撚為先，治俄次之，治英又次之”處理“內優外患”的行動原則，取得了站在階級鬥爭前沿的地主階級的擁護和支持。列強也需要從最高階層內部來扶植一派抗衡端肅，奕訢便成了他們的最佳選擇。奕訢集團的根基是地主階級與列強的支持。而奕訢為改受製於人的局麵，在政治上求得主動，在《北京條約》簽字後，曾請鹹豐回朝，其目的也正是想借洋人之力，推倒端肅，鉗製鹹豐。這些請求均遭鹹豐拒絕而作罷，但卻說明了列強勢力已滲入清廷最高統治層，並且漸漸成為各派別較量的不可忽視的一顆砝碼。