宋神宗引領的熙寧變法，在宋朝引起了軒然大波，從開始到結束，反對的聲音一直沒有斷過。但宋神宗還是堅持了下來，他改革的主要目的便是增加軍力，以攻伐西夏。所以，要想堵住眾人的嘴，宋神宗隻能用戰爭的勝利來說話。可惜，宋神宗年間的對夏戰爭，仍然躲不過失敗的陰霾。尤其在永樂城之戰中，宋軍損失慘重，這也是自宋朝開國以來，宋軍最慘痛的一次失利。
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宋元豐四年（夏大安七年，1081年）的對夏戰爭，宋朝舉全國之力。初期宋軍勢如破竹，卻在靈州城下折戟沉沙，損失慘重，但即便如此，宋軍還是占領了大量地盤。很明顯，宋軍已經無力對西夏發動大規模進攻，所以，種諤建議宋神宗以築城的方式穩固防線，並逐步蠶食西夏領土，待到城池完備，攻占靈州也就是時間問題。“今之興功，當自銀州始。其次遷宥州，又其次修夏州，三郡鼎峙，則橫山之地已囊括其中。又其次修鹽州，則橫山強兵戰馬、山澤之利，盡歸中國。其勢居高，俯視興、靈，可以直覆巢穴。”
種諤是鄜延路兵馬總管，他在西北征戰無數，經驗豐富，看問題的角度也很準確。是時，蠶食西夏的確是最好的策略，可是宋神宗並沒有讓種諤負責築城，而是將任務交給一個名為徐禧的人。
徐禧此人年少有為，也是滿腹學識，之後被破格提拔，宋神宗對其十分信任。當然了，徐禧的根基也不簡單，我們可以將其看作是皇帝的心腹。
從信任的角度來看，宋神宗將築城的事交給了徐禧和宦官李舜舉，在北宋，文官的權力是大於武將的，到了前線徐禧就成了總指揮。但這裏有一個大問題，那就是徐禧根本不懂用兵，對行軍打仗沒有絲毫經驗，派一個外行去指揮軍隊，真的是宋神宗的一大失誤。