這一節我們來談談，秦漢帝國是如何實現自己的管理體係和管理體製的。
我們可以說，漢代是一個文牘國家，就是通過信息的傳遞與行政的管理這種文書化的形式，將龐大的帝國管理起來。那麽漢代有多少個郡國呢？漢代有13個大的省級行政區劃，叫作“州”[4]，加上中央的所在地司隸校尉部，一共是14個這種省級的監察區；然後有103或105個左右的郡，每個郡又有若幹個(小的有七八個，多的有三十幾個)縣級的行政單位。
漢代的官員有多少呢？根據西漢末年的統計，定編的官員從最低級的左使到中央的丞相，一共是12萬人上下。這12萬人如何管理，如何讓他們知曉皇帝的意誌和中央的政令，以及這12萬人又如何把國家的政令傳遞到每一個老百姓頭上，它如何實現這種管理方式？其中很重要的就是通過公文、文件、文書，由上而下地把中央的政令貫徹下去；再一個，就是由下而上地把地方的情況向中央匯報。
除了每年底例行的“上計”之外，像是地方的行政案件，尤其是像死刑案件，也要以文書的形式向中央報備。遇到了疑難，不知道該如何判理的案件，要向中央奏讞，由中央批複。所以，通過文書就實現了這種上傳、下達的管理體製。可以說，文書是一種信息交換的機製，中國古人很早就發明了這樣一個龐大的文書係統來管理國家。
也就是說從中央(鹹陽、長安、洛陽)，到地方的州(刺史)、郡(郡守)、縣(縣令、縣長)，乃至到普通的鄉、亭，這樣一個龐大的、有著若幹層級的帝國，它一層一層地進行管理和控製，依靠的是文書來傳遞信息、下達管理指令，通過龐大的公文交換係統，聯係著帝國的管理命脈。
這個文書傳遞係統，它依賴於這樣幾個因素：第一個因素是交通因素，第二個因素就是文字的使用，第三個因素是文書的傳達和管理的體製。那麽我們就來一一分析秦漢帝國這個文書製度是如何形成的。