1184年，為了加強對萊茵河上航運交通的征稅力度，神聖羅馬帝國皇帝，紅胡子腓特烈一世（1155—1190年在位）下令在凱澤斯維特（Kaiserswerth）新建了一座關稅塔樓，並親自題詞“腓特烈大帝之傑作，獻給公理與和平之傳播事業”。當年如此冠冕堂皇的征稅說辭，如今看來恐怕隻會徒增笑柄，然而皇帝的這段題詞恰恰正是神聖羅馬帝國彼時尷尬境遇的真實寫照。比起一個領土統一、政令暢通的王國，神聖羅馬帝國更像是由眾多日益獨立的領地和城市拚湊而成的鬆散政治聯盟，眾多領主在各自領地中享有充分的“權利與自由”。在這種特殊行政體製下孕育出的帝國生態中，封建領主對權利和自由的主張如願得到了充分的保障和維護，從而實現了——依照當代社會對公理的生動闡釋——“普天之下，各得其所”的終極目標。體察民情的統治者在將取之於民的稅費用之於民的同時，也愈加促進了公序良俗的推廣，他們注定會贏得人民的擁護和愛戴，反之，隻知一味地巧取豪奪的暴君則必然因貪得無厭而遭到曆史的唾棄。
一直以來，神聖羅馬帝國的痼疾在於缺乏一個中央政府代表眾多諸侯統一行使權利與維護自由。帝國沒有中央行政機關，沒有穩定的財政收入，甚至連首都也沒有，更遑論代表皇帝維持社會公平正義的各級司法係統。帝國權力被封建領主和王公貴族所把持，隻有他們有權選舉“羅馬人的國王”——國王經教皇加冕後方可成為神聖羅馬帝國皇帝。在定期召開的“帝國會議”或稱“帝國議會”中，封建領主、教會人員以及城市代表齊聚一堂，各持己見，難以達成共識。此刻，龐大的帝國亟須一位統治者維持國體，而這位國王人選又不宜過於強勢，為了協調各方利益，他還要甘願忍辱負重，在日複一日的逆來順受中親眼目睹自己本就微不足道的可憐威嚴被蠶食殆盡。在13世紀晚期留存下來的曆史記載中，皇帝常常被形象地描述為枯樹上唯唯諾諾的啄木鳥，與皇家徽章上威風凜凜的雄鷹相差甚遠。