一
兩晉銜接期間，大批官民逃難到南方去，南方的司馬睿勢力百廢待興，問題重重。作為對諸多問題的回應，東晉王朝發展出了一種新的政區製度：僑置郡縣。
僑置郡縣的起因很複雜。北方大亂，大批老百姓攜家帶小，舉家甚至全族往南方逃難。逃難百姓的規模很大，北方各州都有數以萬計甚至十萬計的人口遷出，湧向南方。在兩晉銜接期間，估計南逃的人口占北方登記人口的三分之一左右。如何安置眾多背井離鄉的百姓，成了擺在司馬睿等人麵前的一大難題。
我們知道，中國人是最重鄉土觀念的。古代人多數一輩子都生活在本鄉本土，流動性很小。他們的經濟收入、人際網絡、悲歡離合和祖宗墳墓都在故鄉，如果沒有實在扛不過去的困難是不會離鄉逃難的。而一旦難民潮湧動起來，問題就層出不窮。逃難的百姓等於拋棄了家產和收入，與過去的經濟和社會網絡一刀兩斷了，他們靠什麽生活？逃難的過程中如何解決吃穿的問題？遇到困難，比如生病、兵火，找誰依靠？逃難過程中，難民如何處理與當地居民的關係？任何一個問題處理不好，都可能引發紛爭。
兩晉銜接期間的戰亂有兩大勢力，除了北方的少數民族勢力，就是各地風起雲湧的流民武裝——王彌、石勒等人的主要武裝力量其實就是北方的漢族難民。司馬睿之所以能在南方站穩腳跟，很大一個原因就是依靠王敦、陶侃等人鎮壓了南方的多支流民武裝，穩定了局勢。可南渡的難民越來越多，總不能全部鎮壓吧！
緊隨而來的問題是：如果朝廷不妥善處理好流民問題，流民群體中的梟雄、大族，甚至個別野心家，就會搶先把流民組織起來，為自己所用。難民流動的時候，遇到問題和糾紛需要強有力的人物出來主持解決。這些人物一般是原來居住地的豪門大族，也有部分人是能力出眾的強人。他們就成了流民組織的領袖。東晉初期的祖逖、蘇峻等人就是這樣的領袖人物。他們一旦擁有了組織，就會提出各自的政治主張。這一點也是朝廷不樂意看到的。