孝安皇帝永初元年（107），在一次捕殺逃避軍役的羌人事件中，安定郡燒當羌酋長麻奴率眾叛逃出塞，與先零羌的別種滇零以及鍾羌部落攻擊郡縣，遮斷隴西交通。由於他們是降羌，一時沒有兵器，竹杆、木棍、案板、銅鏡等都當作了兵器。漢人官吏卻紛紛畏懼而逃。
朝廷一麵詔令羌人，赦免他們的罪行；一麵詔令車騎將軍鄧騭和征西校尉任尚率京師五校營和諸郡兵馬五萬人屯駐漢陽，進行備戰。
選擇鄧騭，是因為他是鄧訓的長子，又是太後的長兄，孝安皇帝的擁立者。天子親自在平樂觀閱兵，給他餞行。和他的父親一樣，鄧騭在打敗了羌人之後，又用懷柔之策，讓羌人返回故地。
但次年冬天，任尚在平襄敗於羌人。加之五萬兵馬，糧草轉運成了問題，湟中的糧價飛漲，百姓饑餓而死者甚眾。這時，一位做過左校令名叫龐參的苦役犯，讓兒子送了封信給鄧將軍，信中以為：與其萬裏運糧，遠就羌胡，不如畜兵養眾，以待其疲。因而不妨振旅還朝，並且漸次把涼州的漢民移至三輔，免除他們的租稅徭役，使之耕織數年之後，大舉進兵，報仇雪恨。
龐參是個通曉邊事的幹練的官吏，他的建議並非出自對羌人的畏懼，而是看到帝國陷入了一場沒完沒了的疲勞戰。大漢的總體態勢從立國起就是收縮的，不如因勢利導，使力量內斂，不致耗散。但他是個河南人，他不知道的是：人民與其土地是很難分離的，涼州的漢人不僅熱愛涼州，而且以自己是大漢的子民而自豪。
但龐參的建議得到了鄧騭的讚同。鄧騭在班師回朝的路上被拜為大將軍，龐參獲釋，拜為謁者，去三輔督辦軍屯和移民的準備工作。
永初四年（110）二月，詔令留在邊郡總督軍事的任尚還兵長安。
同月，大將軍召集京師公卿朝會，討論放棄涼州，移民三輔的計劃。他打了一個生動的比喻：“兩件衣服都壞了，拆一件補另一件，尚能保全一件。不然，兩無所保。”公卿們都承認了他的邏輯。