麵對目前的國家形勢，天子批準了兩大措施。
第一是改州刺史為州牧。這個建議來自帝國的宗室成員、太常劉焉。大漢自孝武皇帝起設立刺史部十三州，每州設刺史一人，每個州部下轄若幹郡縣。但有一點必須明白，即州部不是行政區域，帝國的地方行政是郡縣兩級。那麽，州部是什麽呢？州部是帝國的地方監察機構。在中央，軍政大權由丞相、三公、太尉等掌管，而對中央官吏的監察，則由禦史大夫掌管。監察功能延伸到地方，就是刺史了，這是大漢對今後千秋萬代樹立的一項典範製度。孝武皇帝初立刺史時，故意將刺史的秩位搞得比他的監察對象——郡守低一百四十石，因為嫉妒心理會促使刺史們窮凶極惡地整倒比他大的官僚。可是後來，刺史的權力越來越大，朝廷也隻好將其秩位增加至二千石。事實上，至本朝，刺史已經成了地方的最高行政長官，隻是沒有名分罷了。
劉焉幹脆讓刺史名副其實。他對天子說：“目前四方兵寇不止，地方上由於刺史的名分和威重都不足以征調糧食兵馬加以鎮壓，而且朝廷的刺史們大都不稱職，貪暴擾民，以至天下離叛。宜改置牧伯，選拔有清名的重臣居此大任。”他說的話得到公卿們的讚同。事實上，平定黃巾以及羌亂的事實，已經告訴大漢的君臣，帝國中央已無力控製局麵，形勢比較好的地方，都依仗著地方長官個人的威望和勢力。
不過，劉焉的建議並非從大漢的利益考慮，而是有他自己的小算盤。他覺得大漢的死期快到了，一家人的性命寄在洛陽城中，遲早要遭禍殃。事後，他去朝中活動，要求委派自己做交趾牧。那是帝國最南端的半開化地區，沒有人肯去但卻是個避禍的好去處。在沒有得到答複之前，他遇上了那個在洛陽城裏逢人便說京師當有大兵、兩宮流血的望氣者。