製度是重要的，但有時製度又是靠不住的，製定製度的人總覺得自己很聰明，或者沒有考慮周全，結果走向製度的相反方向，卻是始料不及的。說起來，近代日本仍然是以人治為主，結果政治被莫名其妙的氣氛所推動，飄搖在動**的世界局勢中。
按照明治憲法的規定，帝國議會“協讚”立法行為，內閣“輔弼”行政事務，所有的權限集中在天皇手中。但天皇是“現人神”，在政治上免責，幾乎不參與現實政治，所以在東京審判中，盟國的法官們為搞清楚實際關係與責任所在很是頭疼，甚至有人將近代日本政治稱之為“無責任體製”。
也許製定明治憲法的元老們覺得憲法基礎上的政治製度有些問題，因而設置了幾個輔助天皇的機構或集團。首先是元老集團。所謂元老是指從明治中期到昭和初期主導政局的政界人物，最初享受明治維新元勳待遇，1889年11月天皇下詔對伊藤博文、黑田清隆兩人“賜予大臣之禮，以表示元勳待遇”。元老既不是基於法律的政府機構，也不是官職名稱，隻是天皇的政治顧問。很快增加了山縣有朋、井上馨、鬆方正義、西鄉從道、大山岩等元老，大正年間又增加桂太郎、西園寺公望（一說認為也有大隈重信）等，共9名元老。
這些元老逐漸年事已高並去世，到昭和初期僅剩下與藩閥沒有關係的西園寺，感到無法承擔推薦後續首相的重任，因而在1932年“五一五事件”犬養毅內閣倒台推薦齋藤實為首相後選人時，征求內大臣、原首相、軍方長老的意見。1934年齋藤實內閣倒台時首次召開重臣會議，所謂重臣是指出席該會議的長老，但沒有法律上的任何根據，其影響力也遠低於元老。1940年7月，米內光政內閣辭職時，內大臣木戶幸一向天皇建議，在宮中召開原首相、樞密院議長等人參加的重臣會議，與元老協商推薦後任首相人選，但西園寺拒絕參加協商，於是重臣會議的結果誕生了第二屆近衛文麿內閣。兩個月後西園寺去世，此後的重臣會議在內大臣主導下進行，自對美開戰到戰爭結束的重要國家政策，名義上天皇均谘詢過重臣會議。