在17世紀，俄國地方上的管理尚比較零碎而分散。地方管理機關由兩級構成，第一級是地方的軍政長官署，第二級是中央的衙門管理機關。衙門本是中央管理機關，但是其中的許多衙門實際上卻行使地方管理機關的職能，如西伯利亞衙門、喀山宮廷衙門等。有時一些縣、市，甚至有些優惠村和鄉都能直屬中央。地方上主要城市的軍政長官和附屬於他的各縣城的軍政長官之間的相互關係，以及他同地方上其他行政主管之間的關係均未確定，這在一定程度上反映出國家各個部分之間的經濟聯係尚不密切。大城市軍政長官的任命也與國家其他重要職位一樣，偏重於世襲名門，不注重實際才能。至17世紀末，由於俄國專業化的官僚階層還沒形成，地方政府都是由商人在“兼職”管理，這種做法還是莫斯科公國時期的模式。到18世紀初，這種地方管理製度，已經成為國家管理中最薄弱的一個環節。
在應付戰爭開銷這個刻不容緩的推動力之下，地方行政機構早在1699年便已開始了一些改革，以保證國家通過征稅獲得更多收入。然而由於俄國國土遼闊，地區差異明顯，發展不平衡，因此地方上的改革與中央層麵的改革相比，難度絕不僅僅是提升幾倍而已。貪腐問題、地方農民和市民的起義等諸多難題令行政區域的劃分和地方管理機構的設立都進行了不止一次的調整和變動。行政區域的改革就經曆了三個階段。最初劃分的是省和州（1708—1715），然後是省和郡（1715—1719），最後一次是州和區（1719—1727）。對地方管理機構的變革總體上也有兩次，但在這兩次較大規模的改組之前，也就是在1708年之前，政府對地方管理也進行了小規模的變動，諸如嚐試建立了市政廳，主要是為了中央集中財權。而第一次大規模改組地方機構是1709—1718年，主要是為了解決中央財政體係的腐敗問題和地方起義的難題，設立了省級及其下級管理機構，將一些實權下放到地方；第二次是在1719—1725年，主要是為配合實施人頭稅以及在中央建立委員會製度，地方上又進行了一次較大規模的地方機構改革，設立了州政管理機構和新的市政管理機構，所以，以地方機構變動為主。我們可以將彼得一世的地方改革大致分為三個階段，第一階段即1708年改革行政區劃之前建立市政廳的改革，第二階段為1709年到1718年以省政改革為核心的地方改革，第三階段即1719年到1727年以州政改革為主的地方改革。