“衝、繁、疲、難”：清代道、府、廳、州、縣等級初探
一、前言
自漢以下，曆代政府多以戶口或田糧數評定各州、郡、縣等級的高低，以作為訂定地方官員額配置、品級、俸祿，以及銓選官員的標準。例如，漢代就曾以十二萬戶為大郡，縣則萬戶以上置令，以下置長。[1]唐於安史之亂以前，一度以四萬戶以上為上州，二萬戶以上為中州，以下為下州；以六千戶以上為上縣，二千戶以上為中縣，一千戶以上為中下縣，不滿一千戶為下縣。[2]宋初情形相似，隻是戶口數目稍減，四千戶以上為望縣，三千戶以上為緊縣，二千戶以上為上縣，一千戶以上為中縣，不滿一千戶為中下縣，五百戶以下為下縣。[3]元代的數據較為完整。至元二十年（1283），定十萬戶以上為上路，以下為下路；五萬戶以上為上州，三萬戶以上為中州，以下為下州；三萬戶以上為上縣，一萬戶以上為中縣，以下為下縣。[4]明代則改以田糧數為準，曾定糧二十萬石以上為上府，以下為中府，十萬石以下為下府；縣則以糧十萬石以下為上縣，六萬石以下為中縣，三萬石以下為下縣。[5]順治十二年（1655），順治皇帝（1638—1661）也遵此精神，諭令吏部將州、縣等地方官員缺分為三等；應選各官則考其身、言、書、判，也分三等，上等者列名引見，授上等之缺，二、三等者分別授二、三等地方，不必引見。可是兩年後，也就是順治十四年（1657），吏部奏準停止舉行這項考試，州、縣也不再分為三等。[6]根據《清史稿》，取而代之的辦法是“以衝、繁、疲、難四者定員缺緊要與否。四項兼者為最要，三項次之，二項、一項又次之。於是知府、同、通、州、縣等缺，有請旨調補、部選之不同”[7]。《清史稿》的這段敘述語焉不詳，不但沒有指出“衝”“繁”“疲”“難”的意義，也不見說明這“三項次之，二項、一項又次之”又各為何指。所幸清朝人方菊人（1821—1886）的《平平言》為我們提供了有用的線索。據方氏指出，“地當孔道曰衝；政務紛紜曰繁；賦多逋欠者曰疲；民刁俗悍，命盜案多曰難。衝、繁、疲、難四字兼全曰最要缺；兼三字曰要缺；兩字曰中缺；一字曰簡缺；四字俱無，曰無字簡缺。要與最要皆曰繁缺，中與簡皆曰簡缺”[8]。通過《平平言》的這段文字，我們了解到清代對於州、縣等地方行政長官員缺等級的訂定是以該地位置衝或僻、政務繁或簡、賦稅完或欠、命盜多或寡四項為考慮因素。這與曆代以人戶或田糧分州、縣大小的做法很不相同。為什麽到了清代會有這樣的轉變？這種改變何時發生的？它的背景以及具體實行方法又如何呢？對於這些問題，不僅前述《清史稿·選舉誌》語焉不詳，而且即使在這個製度的原始提案人金鉷（1678—1740）的傳中，《清史稿》也隻是有寥寥數語提到：“及為廣西布政使，奏請州縣分衝、繁、疲、難四項，許督撫量才奏補，上嘉納之。州縣分四項自此始。”[9]除了日本學者近藤秀樹早年曾從銓選的角度，來談這個製度所涉及的所謂“外補製”的問題外，近年來討論清代地方行政製度的論著都不見提及。[10]美國著名的人類學家施堅雅（G. William Skinner）雖然曾以“衝繁疲難”職缺製度來驗證他所建構的城市在傳統中國空間結構中所占地位的模型，但他對這整個製度也未曾深入了解，以致有誤解之處。[11]因此，本文嚐試從這個政策的提出與吏部的定案兩方麵來探討這個製度製定的時間、背景、具體內容，以及這兩個方案之間的差異所反映出的意義，並從這個製度實際運作的例子中，厘清施堅雅對它的誤解；至於這個製度在各時期的演變，及其對清代地方行政可能的影響，則將另有專文探討，不在本文討論範圍之內。