我國所謂的神祇政策由來已久，《日本書紀》最先對其有所關注並將記錄流傳下來。皇祖天皇第一次被遣往“中國”[21]之時，已經有許多此前到來的居住者建立了城邑並擁戴各自的首長。從“大祓”[22]的祝詞中可以窺見，國津神在文化上的地位略低，然而大概是由於語言上大致相通，因此得以相互理解彼此的信仰，也並無必要以激烈鬥爭的方式獲得統一。勢力的此消彼長自然不可避免，但是通過長久的通婚以及其他的交流方式，自然的感化與同化不斷發生，到了《延喜式》的時代，神名以外的對立已然消失，雙方都已意識不到這一差別，因此，“天神地祇”這一原本莊重的稱呼，卻化為了單純的華麗辭藻了。
然而另一方麵，為了取消“天社國社”的差別對待並采取一視同仁的方針，很早以前就製定了幾個慣例。在平安遷都前後，頻繁出現在記錄中的有關“神階”[23]的“陛敘”[24]可以說是某種失政。它們短時間內就到達位分的頂峰並就此停止，滑稽地停在“稻荷正一品”的名義上，甚至產生了許多弊害。然而與之相應的“官知”的特典與社格的等級製，隻是稍稍改變了形式就留存了下來，且在明治新政時期得以複活。然而就我們的觀察，這無非是幣帛進獻的方式以及數量品目等的差別而已。神靈降臨於世，慣常的臨時奉幣時常斷供，因此代替慣常奉幣的祈願奉幣就會競相登場，很多人將之與“第二宗教法會”[25]等混同，判斷朝廷逐漸開始親自執行祭祀典禮，但這種想法也無可厚非。“官祭”一詞的誕生也不是最近的事，其最初的含義隻是“官知”之祭，表明這一祭祀對世間的意義很大，它是一種在固定的時日派遣由神祇官抑或由各國的國司組成的隊伍帶著慣常的幣帛供品前往進獻的規定。“幣帛”原本是漢語，也經常在中國的古書中出現。這一詞原本多指諸侯間財物的互贈，或許進而由此產生了一種表示尊敬與關心的固定用法。但是這並不足以成為能夠將之解釋成代替祭主而親自掌管祭祀儀式的某種巨大轉變的原因。