縣以下區劃研究的困境之一在於固有的行政區劃概念並不包含這一層級,故除張研等少數學者以外,較少直接使用“行政區劃”這一概念,而是使用“基層區劃”、“轄屬之地”、“縣以下政區”等,而其研究範圍往往上至明清時期的佐雜轄地,下至地方裏甲、保甲等基層組織轄地,更像是一個縣下區劃單元的大雜燴。傅林祥對巡檢司等清代代表官治體係的佐雜轄地較早提出“次縣級政權與轄區”概念以與其他基層地理單元區分開來[15],已敏銳地注意到縣以下各類區劃的性質與功能存在較大的差異,不宜同等看待,從而大大深化了對這一問題的認識。概念上的混亂是縣以下區劃研究薄弱的誘因之一,然而,行政區劃史研究的實際又迫切要求向縣以下延伸,從而解決縣級行政區劃的組成與結構問題。
走出上述困境的思路在於充分認識到縣及其以上區劃與縣以下區劃的本質區別。關於行政區劃的概念,學界的探討已較為成熟。以周振鶴所論最有深度,他認為政區構成要有兩個界定,必要條件是一個行政區劃必須有一定的地域範圍,有一定數量的人口,存在一個行政機構;充分條件則是這個行政區劃一般都處在一定的層級之中,有相對明確的邊界,有一個行政中心;正式的行政區劃一般符合上述充分必要條件,但在特殊情況下,隻要符合必要條件者也是行政區劃[16]。劉君德等區分了政區、行政區劃兩個概念,認為“政區”是一個靜態的概念,通常是指一個國家的地方行政機關所轄的區域;而“行政區劃”則是一個動態的概念,指的是國家根據行政管理的需要,將領土劃分為不同層次結構的區域這一過程[17]。要構成一種行政區域,需要具備以下幾項要素:一定規模人口和麵積的地域空間、一個設有相應行政機構的行政中心、一個明確的上下級隸屬關係的行政等級、一個與行政建製相對應的行政區名稱[18]。