一、何謂“皇權不下縣”
傳統中國社會的權力體係是金字塔式的,塔頂是皇帝,謂之“皇權”,又或有“國權”、“王權”之稱。“君主之國權,由一而散於萬”[1],尤其是在大一統時期,由行政區劃層級構成的權力結構成為皇權向下延伸的象征,其中最為穩定的是縣級行政權力。從曆史上看,縣以下多屬鄉官或職役性質,其職能也多以賦稅、治安為主,一般不被視為職官係統[2]。僅就職官設置而言,縣下似乎出現“行政真空”,那麽國家對縣以下是如何控製的,以及由此引發的國家與社會的關係就成為學術界長期關注的話題。
1993年,以研究“三農問題”著稱的溫鐵軍首次針對曆史時期國家基層治理策略提出“皇權不下縣”的主張,但在當時並未引起太多關注。直到20世紀末,“三農問題”日益引起最高領導層、學術界、媒體的廣泛關注,溫鐵軍於1999年發表了被引頻次很高的《半個世紀的農村製度變遷》一文[3],對新中國成立以後土地製度變化、鄉鎮企業改製、農民收入、城鄉二元結構、農村政治體製等問題全麵闡述了其見解及應對措施。在這篇文章中,溫鐵軍再次議及傳統社會對基層的管理模式,論述了“皇權不下縣”這一概念:
由於小農經濟剩餘太少,自秦置郡縣以來,曆史上從來是“皇權不下縣”。解放前縣以下雖然設有派駐性質的區、鄉公所,但並不設財政,不是一級完全政府。農村仍然維持鄉村自治,地主與自耕農納稅,貧雇農則隻交租。這種政治製度得以延續幾千年的原因在於統治層次簡單、冗員少,運行成本低。
溫氏認為曆史時期“皇權不下縣”,縣以下有自治傳統,其原因是小農經濟高度分散,政府直接麵對小農的交易成本過高。在這一曆史依據下,溫氏提出了改革鄉鎮體製的設想。在2000年出版的《中國農村基本經濟製度研究——“三農”問題的世紀反思》一書中,溫鐵軍針對其時正在試點的“稅費改革”闡述曆史時期稅費製度的特征時再次指出: