如果“皇權不下縣”是傳統社會的基本特征之一,緊跟而來的另一個問題是這種特征是在何時被打破的?溫鐵軍將其時限定在中華人民共和國成立以後,而對民國時期的區鄉行政建製予以否認,理由是“縣以下雖然設有派駐性質的區、鄉公所,但並不設財政,不是一級完全政府”,問題恰恰在於何謂“完全政府”?從溫鐵軍的論述來看,似乎隻有具備了財政、人事、司法等全能職能的政府才是完全政府,才代表國家對鄉村社會的全麵滲透,但這樣的“全能政府”是不曾普遍存在過的。即使在今天,許多鄉鎮至少是不具備完全司法權力的,數個鄉鎮才設立一個鄉鎮法庭,是否就代表今天仍然是一個“國權不下縣”的時代?這恰恰與溫鐵軍提出這一問題的出發點相悖。從學界一般的觀點來看,國家對基層的組織化滲透是從晚清的現代化轉型開始的,確切地講是從清末新政,建立縣以下的區鄉政權開始的。杜讚奇認為“從20世紀之初就開始的國家權力的擴張,到40年代時卻使華北鄉村改觀不小——事實上,它改變了鄉村社會中的政治、文化及社會聯係。國家權力企圖進一步深入鄉村社會的努力始於清末新政”[33]。蕭鳳霞在《華南的代理人與受害者》一書中通過對鎮、鄉、村的個案研究發現傳統時代的社區具有較大的自主性,國家利用地方精英分子控製民間社會與社區生活,而20世紀以來,國家行政權力不斷地向下延伸,使社區“細胞化”,造成社區國家化的傾向[34]。王銘銘認為蕭的論點,基本上符合吉登斯民族—國家的理論框架,即以社區控製力度的強弱來區分傳統國家與現代的民族國家[35]。他在對溪村社區的個案研究中,也得出過類似的結論,晚清時期為應對內外社會危機,采用過強化國家政權與地方控製權的政策,到了民國時期,政府對基層社會的幹預有所發展, 1949年以後進一步強化[36]。此外,費孝通、黃宗智、張仲禮等學者,都曾以不同的方式指出, 20世紀以來國家強化自身權力,向基層攝取資源過程的推進,改變了基層秩序。