一、當代“縣下轄市”改革的討論
1978年以來,中國小城鎮發展迅速,尤其是在二十世紀八十年代鄉鎮企業快速發展中,“小城鎮”發展戰略被視作中國城市化可能的發展路徑之一,當時包括費孝通在內的不少學者積極呼籲加強小城鎮建設。這就帶來了如何處理小城鎮在行政建置中的位置問題。在八九十年代相當長的一段時間內,中國在小城鎮發展過程中一直采用的是“撤鄉建鎮”的政策,即將少數經濟較發達的鄉升格為鎮,以此來解決鄉鎮發展不均衡導致的地位等差關係[1]。
但隨著鎮級發展之間的差異日益凸顯,特別是東部有些市鎮經濟規模很大,但受困於鎮級建置,經濟權限弱小,行政編製有限,項目的審批權限不夠、對外協作資格不足、對上申請級別不夠等問題,經濟發展遇到很大障礙。不少省份隻能通過“強鎮擴權”的方式來適當增加部分超級市鎮的經濟管理權限,但始終存在名不正言不順的問題。不通過整個行政區劃體係的製度改革,困擾這些經濟強鎮的體製弊端始終無法消除。學術界嚐試從多個角度破解這一難題,由此將目光投向了在國外包括我國台灣地區已在實行的“縣轄市”體製。
2005年,著名行政區劃研究專家劉君德在該年《決策》第4期上發表《縣下轄市:嚐試一種新的政區製度》的文章,呼籲改進現有鄉鎮體係,創設“縣轄市”。劉君德在文中探討了現有我國市製、鎮製存在的種種弊端,主要表現在單一的“鎮”政區體製已不適應形勢發展。該文指出截至2003年,中國大陸有38290個鄉鎮,其中鎮20226個,占鄉鎮總數的52. 8%。它們均屬於同一級最基層行政區,但實際上隨著經濟發展的不均衡,鄉鎮之間的規模、實力發生分化,尤其是東部地區的鄉鎮差異顯著,若幹中心鎮人口規模超過10萬,顯然,現有的鄉鎮政區管理體製已不適應,權力小、責任大、能力弱這些通病嚴重影響這些中心鄉鎮的施政能力。為此,劉君德提出“縣下轄市”的設想,即根據各縣域的經濟水平、空間格局、城鎮體係布局、交通網絡係統和未來發展前景等條件,按照一定標準,選擇縣以下個別規模較大、條件優越的鄉鎮改設為市。縣轄市不是鄉鎮政區的替代品,而隻是發展和完善。