以往探討“縣轄市”改革經驗的人,往往注意的是海外尤其是台灣縣轄市的經驗,即使追溯曆史,也不過把中國傳統設置在縣以下的各類基層組織如鄉裏、保甲當作比較的對象而已。但事實上,兩者是截然不同的兩類建置。縣轄市是一個行政機構,而各類基層組織則主要是自治機構,傳統上並不在行政體係的序列之內;縣轄市的官員是國家正式官僚機構,而各類基層組織則幾乎從來都不被視作官僚機構的成員,他們大部分來自本地,也不參與整個官僚係統的流轉,有的論著將其稱作“自治組織”也是有一定根據的。
真正和縣轄市類似的其實隻有宋代的建置鎮和清代的分防佐雜官轄地,也即是清代的縣轄政區。宋代部分鎮設置的有“鎮將”等官員,實質上已是將部分鄉鎮納入到行政管理體係之中了,不過這套製度並未能堅持太久,明清時期,“鎮”的行政長官基本消失了。清代的縣轄政區從清初一直延續到了清末,尤其從雍正年間以後,將多數佐雜官分派到縣以下的重要聚落,劃定單獨區域進行治理,從而實現了整個縣域的差異化管理,重要區域實行知縣——分防佐雜官——基層組織的三級管理,而其他地域則是知縣——基層組織的兩級管理。清代縣轄政區的行政實踐,其優勢是非常明顯的:
第一,差異化管理。清代一個極大的製度優勢就是善於將有限的資源進行最大化的合理利用。就整個官員配置而言,清代每個縣正式編製是極少的,普通的縣往往隻有一知縣、一典史加一到兩三個分防佐貳官不等的配置,不要說和今天的政府機構相比,就是和之前的明朝相比,其人數都要小得多,官民比例也大大下降。而清代整個人口出現了劇增的局麵,高峰時期,清代人口已接近今天三分之一。這樣一個人口規模,在傳統的政府管理效率下,要實現無差異化的全麵管理,注定將是失敗的,不得不考慮的是如何將有效的行政資源用到最緊要的地方。清代實行的最重要的配套政策即是這套縣轄政區的設置,將官員最大化的分散出去,同時將其長期駐紮於最需要治理的地區,而普通地區則依然實行最大化的自治。這就是清代縣轄政區設置的最大意義。